II SA/Łd 1001/11

Dnia 6 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 roku sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 21 czerwca 2011 roku nr IX/92/11 w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wielunia ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń oddala skargę. R.R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego miasta W. ze Zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., zatwierdzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. Wskazana powyżej uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.); w nawiązaniu do uchwały nr [....] Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. oraz uchwały nr [...] z dnia [...]r. zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. w treści owej uchwały Rada Miejska w W. stwierdziła zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. zatwierdzoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. W motywach skargi, obejmującej zarówno uchwałę nr [..], jak i uchwałę nr [....], którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego R.R. wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr 104, położonej w W. w obrębie [...] przy ul. B., a następnie przedstawił swoje żądania skierowane do Rady Miejskiej w W. mające na celu: - odstąpienie od projektowanej lokalizacji i budowy schroniska dla zwierząt obok oczyszczalni ścieków i zlokalizowanie tegoż schroniska w innym miejscu; - zmianę przeznaczenia w/w działki nr 104 na cele specjalne lub przemysłowo-usługowe; - ewentualnie jej wykup przez Urząd Miasta i Gminy w W. w ustalonym terminie lub zamianę na inną działkę z której skarżący mógłby osiągać korzyści, albo wypłacenie stosownego odszkodowania. Zdaniem skarżącego obydwie uchwały zostały podjęte niezgodnie z prawem, bowiem nie uwzględniając jego uwag uniemożliwiono stronie swobodne rozporządzanie własnością, wykazano nadmierną ingerencję w prawa osobiste, głównie prawo własności, jak również wywodzące się z tego prawa kształtowanie planów życiowych. Wskazał, że dotychczas działkę nr 104 uprawiał rolniczo i możliwe było staranie się o jej przekwalifikowanie w celu jej innego wykorzystania działki. Z chwilą uchwalenia studium i planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem skarżącego działka stała się bezwartościowa. Została przeznaczona na łąki i pastwiska, a w odległości 40 m zlokalizowano schronisko dla zwierząt, na co skarżący powołując się na art. 144 kodeksu cywilnego nie wyraził zgody. Nadto wskazał, iż wnosił o zmianę lokalizacji, zmianę przeznaczenia działki nr 104 na usługi specjalne lub tereny przemysłowo-usługowe lub jej wykup bądź zamianę na inną działkę przez gminę, ewentualnie jeśli nie będzie to możliwe o wypłacenie odszkodowania. Skarżący powołując się na treść § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657 ze zm.), wyjaśnił, że jego działka znajduje się 40 m od schroniska. Schronisko to obiekt uciążliwy , będący źródłem zanieczyszczeń dla gleby, zasobów wodnych, atmosfery. Według skarżącego uniemożliwi mu rolnicze lub inwestycyjne wykorzystanie działki, bowiem w odległości 150 m od schroniska nie będzie można nic zlokalizować, wybudować, prowadzić żadnej działalności, zatem działka stanie się bezwartościowa, co narazi skarżącego na straty. Dalej skarżący wskazał, iż w czasie uchwalania projektu Zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. wniósł uwagi o zmianę przeznaczenia w/w działki na usługi specjalne jak na sąsiedniej działce zlokalizowanej między dwoma oczyszczalniami ścieków. Jednak uchwałą Nr [..] z dnia [...]r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. nie uwzględniono tychże uwag, wskazując że działka ta nie jest bezpośrednio położona przy terenie usług specjalnych. Skarżący stwierdził również, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jego działka widniała jako rolna, a w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako łąki i pastwiska. Jest to więc rozbieżność. Nadto w studium przekształcono działkę gminną w jako działkę o usługach specjalnych, nie określając co na niej będzie zlokalizowane, to miało w ocenie skarżącego sugerować powiększenie terenu oczyszczalni ścieków. Schronisko wedle strony miało być wcześniej zlokalizowane przy ul. G., następnie w rejonie byłej cukrowni, a ostatnio w R. koło wysypiska śmieci. Skarżący ponadto wskazał, że w planie miejscowego zagospodarowania jest przewidziane schronisko i jest zaznaczone jako obiekt uciążliwy dla zasobów wodnych i stanowiących źródło zakażeń, jak również główne źródło emisji zanieczyszczeń do atmosfery, zaś w załączniku nr 2 do projektu planu - rozpatrzenie uwag napisano, że lokalizacja schroniska jest zgodna z ustaleniami obowiązującej Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, iż skarżący nie wykazał w skardze, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, polegający na istnieniu związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Zdaniem organu wywodzenie naruszenia swego interesu prawnego z naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności nie stanowi podstawy do zaskarżenia uchwały w sprawie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Zdaniem organu postulowana przez skarżącego zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiącej jego własność jest niezgodna z ustaleniami zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W.. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. teren ten został ustalony jako teren łąk i pastwisk. Nie stwierdzono natomiast niezgodności planowanej lokalizacji schroniska dla zwierząt przy ul. B. w W. ze Zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., a ustalona lokalizacja schroniska dla zwierząt w pełni zabezpiecza wyposażenie inwestycji w urządzenia infrastruktury technicznej, co wyklucza zanieczyszczenie środowiska. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiają zatem skarżącemu korzystanie z nieruchomości będącej jego własnością w sposób dotychczasowy (zgodny z przeznaczeniem). Tym samym roszczenia o wypłatę odszkodowania lub też wykup bądź zamiana nieruchomości są bezzasadne. Skarga R.R. na uchwałę Rady Miejskiej w W. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z dnia [...]r. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...] roku w sprawie [...], w trym samym dniu WSA w Ł. oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd - nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia - bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. ze Zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W.. Uchwała powyższa została podjęta w oparciu o treść art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i poprzedziła podjętą w tym samym dniu uchwałę Rady Miejskiej w W. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Niewątpliwie zatem uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, jako że znajduje podstawę w normach prawa publicznego związanych z realizacją przez gminę władztwa planistycznego (vide: art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Co do zasady więc nie można wyłączyć takiej uchwały z kręgu uchwał zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie skargi opartej o treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. Podstawę prawną skargi stanowi przepis art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tychże przepisów każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia stwierdzonego naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest możliwe w każdym czasie, a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą skarżący złożył w dniu 5 lipca 2011r., zaś skargę wniósł w dniu 11 sierpnia 2011r. Jednocześnie organ podjął uchwałę o uznaniu tegoż wezwania za niezasadne w dniu 17 sierpnia 2011r. Tym samym skarga została złożona w ustawowym terminie 60 dni, liczonych od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny, co stanowi przesłankę skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem wymaga wykazania, że uprawnienia strony zostały uchwałą naruszone. Między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a treścią uchwały musi zatem istnieć wyraźny związek. Od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (vide: między innymi wyrok NSA z dnia 18 września 2003r. sygn. II SA 2637/02, Lex Nr 80699). W wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. IV SA 346/96 (ONSA 1996 Nr 3, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Trafnie podnosi organ, że kwestionowana uchwała nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Stwierdzenie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium należy do czynności, towarzyszącej procedurze uchwalania planu, które samoistnie nie kształtują uprawnień czy obowiązków właścicieli nieruchomości. Dopiero treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie sposobu zagospodarowania terenu wpływa bezpośrednio, realnie i konkretnie na prawa właścicieli nieruchomości położonych na obszarze ustaleń planu. Tożsame stanowisko, co momentu badania rzeczywistej zgodności projektu planu ze studium, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 31 maja 2010r., sygn. II OSK 575/10 słowami "nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność (w domyśle projektu planu ze studium), to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Oznacza to, ze w praktyce niezwykle trudne jest wykazanie, że potwierdzenie zgodności zapisów projektu planu ze studium narusza indywidualny interes prawny zainteresowanego. Tak się nie stało również w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty R.R. odnoszą się przede wszystkim do nieuwzględnienia jego uwag w toku procedury planistycznej i do treści zarówno studium, jak i planu. Te zarzuty z kolei zostały poddane weryfikacji w innych postępowaniach sądowo administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie wskazać należy też, że niezasadny jest wniosek o braku zgodności projektu planu ze studium w zakresie wskazywanych przez organ rozwiązań. W uchwale o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania działkę gminną określono jako przeznaczoną na usługi specjalne, ale w tekście (str. 145 załączonej do akt zuchwały o zmianie studium) przewidziano w strefie usług specjalnych lokalizację schroniska dla zwierząt. Nietrafnie zatem skarżący wskazuje na brak zapisu o przeznaczeniu działki gminnej a schronisko dla zwierząt w obrębie strefy usług specjalnych. Z kolei jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie dniu 6 marca 2012r., popartego okazanymi wyrysami planów i studium (dokumenty załączone do akt [...]), przeznaczenie działki nr 104 nie uległo zmianie od planów z lat 90. W zapisach tych nie ma więc oczywistej sprzeczności, niezgodności. Skarżący nie uwzględnił też różnicy między zakresem studium i planu. Celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei funkcją planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Dodatkowo zestawiając treść art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. należy stwierdzić, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego. W studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1), którymi są niezawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Wymagana przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodność planu ze studium nie może więc polegać na zgodności dosłownej. Nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. Brak prawnej możności wykazania przez skarżących, iż zaskarżona uchwała samodzielnie naruszyła ich uprawnienia, czynił koniecznym oddalenie skargi. Brak również podstaw prawnych do rozważania w niniejszym postępowaniu roszczeń skarżącego o wydanie działki zamiennej czy wypłacenie odszkodowania. Niezależnie od tego, że skarga na uchwałę o stwierdzeniu zgodności projektu planu zagospodarowania miasta W. z uchwałą zatwierdzającą zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest merytorycznie nieuzasadniona, podnieść należy, że zarówno żądanie odszkodowania, jak i wydania działki zamiennej wykraczają poza kognicję sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych. Jak trafnie podniósł organ, skarżący nie wykazał skutecznie naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, które to naruszenie jest przesłanką skuteczności skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. m.ch.