II SA/Ke 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych oddala skargę. W dniu [...] Rada Powiatu w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Z kolei w dniu [...] Rada Powiatu w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W § 1pkt 2 tej uchwały Rada wskazała, że na podstawie art. 4 ust 1 pkt 1, art. 12 pkt 1 i 11, art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 90 ust. 4 o systemie oświaty, § 5 regulaminu uchwały z dnia nr [...] otrzymuje brzmienie: 1. Dotacje: a. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, b. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu Powiatu O. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności , o których owa w lit. a lub b. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu powiatu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem 2) następującego po upływie wyżej określonego terminu zwrotu w odniesieniu do dotacji pobranych nienależne lub w nadmiernej wysokości. 2. Dotacje udzielone z budżetu powiatu w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu powiatu w terminie do 31 stycznia roku następnego. Od kwot dotacji zwróconych po upływnie ww. terminie nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie powyższego terminu zwrotu. Pismem z dnia 3 października 2011 r. (doręczone dnia 6 października 2011 r.) A. sp. z o.o. w Ł. wezwała Radę Powiatu w O. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w postanowieniach regulaminu, będącego załącznikiem do uchwały z dnia [...] Na powyższe wezwanie Rada Powiatu w O. do dnia 24 listopada 2011 r. nie udzieliła odpowiedzi. W dniu 24 listopada 2011 r. A. sp. z o.o. w Ł. wniosło skargę na uchwałę Rady Powiatu w O. nr [...], z dnia [...] oraz na uchwałę nr [...] z dnia [...] Odnośnie uchwały z dnia [...] strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności § 5 załącznika nr 1 do tej uchwały. W uzasadnieniu wskazała, że § 5 załącznika narusza art. 252 ustawy o finansach publicznych oraz zasadę pewności prawa poprzez brak doprecyzowania, iż stwierdzenie okoliczności, o których mowa w przywołanym przepisie powinny być stwierdzone aktem administracyjnym podlegającym kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarzucił, że powołana podstawa prawna skargi, tj. art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest błędna, ponieważ O. nie jest miastem na prawach powiatu. Organ wyjaśnił, że treść § 5 załącznika do uchwały z dnia [...] jest zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o finansach publicznych. Dodatkowo w piśmie z dnia 5 marca 2012 r. (k. 68 akt sądowych) Rada wskazała, że postanowienia regulaminu w tej części nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej regulacji. Zarządzeniem przewodniczącego z dnia 24 stycznia 2012 r., objęta jednym pismem skarga A. sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu w O. nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] została wyłączona do rozpoznania w osobnej sprawie. WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. wydanym w sprawie na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych: stwierdził nieważność § 3 ust. 4 i 7, § 5 ust. 1 i 3 oraz § 6 ust. 4-8 załącznika do uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...], natomiast w pozostałej części skargę oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 t.j.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek w podstawie prawnej złożonej w niniejszej sprawie skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (zwane dalej Centrum) błędnie powołało art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142/01 poz. 1592 ze zm.), gdyż O. nie jest miastem na prawach powiatu oraz błędnie powołało art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdyż przedmiotem skargi nie jest uchwała organu gminy, ale organu powiatu - to jednak wobec wskazania, że przedmiotowa skarga dotyczy uchwały Rady Powiatu w O. z dnia [...] uznać trzeba, iż przedmiotowa skarga została wniesiona w oparciu o art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając wymogi formalne skargi Sąd stwierdził, ze z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. " zmiany uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że Centrum spełniło wszystkie opisane w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wymogi formalne – tj. wezwało Radę Powiatu w O. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 3 października 2011 r. (data wpływu 6 października 2011 r. - k. 1), a następnie, w związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniosło w dniu 24 listopada 2011 r., a wiec w terminie przewidzianym w obowiązujących przepisach (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt: II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60) skargę do WSA w Kielcach za pośrednictwem Rady Powiatu w O.. Bez znaczenia dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi było w tej sytuacji późniejsze, bo datowane na dzień 28 listopada 2011 r. podjęcie przez Radę Powiatu w O. uchwały w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Mając na uwadze regulację powołanego art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym podkreślić także trzeba, że skarżący musi wskazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną i wykazać naruszenie interesu prawnego przez podjętą uchwałę. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Analiza przepisu art. 87 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi w tym kontekście do stwierdzenia, że Centrum posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] – w zakresie dotyczącym zakwestionowanego w skardze przepisu regulaminu, będącego załącznikiem do tego aktu. Nie było bowiem kwestionowane przez organ, iż skarżąca spółka jest podmiotem prowadzącym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie powiatu i korzystającym z dotacji oświatowych – który ze względu na opisany status posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Niniejsza sprawa dotyczy uregulowania zawartego w art. 90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (ust. 4). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez § 5 regulaminu art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157/09 poz. 1240 ze zm.) dalej zwanej ustawą podkreślić przede wszystkim należy, że autor skargi nie podał jaka konkretnie norma tego przepisu została, jego zdaniem naruszona, co utrudnia kontrolę sądową i odniesienie się do tego zarzutu. Jednak z urzędu należy stwierdzić, że omawiany § 5 regulaminu stanowi powtórzenie treść przepisu art. 252 ust. 1 i 6 ustawy, co może stanowić naruszenie § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz.908) z których treści wynika, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zwrócić należy uwagę, że organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego uchwalając przepisy prawa miejscowego winny to czynić w zgodzie z dyspozycją § 137 w związku z § 143 ww. załącznika. Niemniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, iż jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki można byłoby uznać za dopuszczalny (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 maja 2011 r., II SA/Bd 189/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2005 r. II SA/Wr 501/03 lub z dnia 12 października 2005 r. II SA/Wr 385/05 dostępne w internecie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela powyższy pogląd i dlatego uznał, że przytoczenie w kwestionowanym regulaminie określonych zapisów ustawowych, nie czyni je nieważnymi, zwłaszcza, że uchwały stanowione przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91). Kolejny zarzut skargi sprowadzał się do tezy, że § 5 regulaminu narusza zasadę pewności prawa poprzez brak doprecyzowania, iż okoliczności, o których mowa w przywołanym paragrafie tj., że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, powinny być stwierdzone aktem administracyjnym podlegającym kontroli instancyjnej. Zatem skarżący uważa, że decyzja o zwrocie dotacji, powinna zostać wydana dopiero po uprawomocnieniu się (uostatecznieniu) aktu (decyzji) stwierdzającego istnienie ww. okoliczności. Z takim poglądem strony skarżącej nie można się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi stanowią niepodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, podlegające reżimowi określonemu w art. 60 – 67 ustawy. Z art. 60 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że zwrot kwoty dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje w przypadku: dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z kolei art. 61 ust. 2 tej ustawy stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Postępowanie, którego przedmiotem są niepodatkowe należności budżetowe jest dwuinstancyjne, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. Organy odwoławcze wymienia ust. 3 art. 61. Ponadto zgodnie z art. 67 ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zatem skoro decyzja o zwrocie musi zawierać ustalenie wystąpienia ww. okoliczności to nie ma potrzeby, żeby regulować osobno kwestię przesądzenia czy dana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Ponadto decyzja o zwrocie ma pełną ochronę prawną podlegając reżimowi określonemu w art. 60-67 ustawy. Zarzut że § 5 regulaminu narusza zasadę pewności prawa jest więc bezzasadny. Na zakończenie z urzędu również należy zauważyć, iż pomimo, że wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. tut. Sąd stwierdził nieważność m.in. § 5 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...], z kolei w niniejszej sprawie dotyczącej § 5 regulaminu załącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Sąd skargę oddalił, to pomiędzy tymi rozstrzygnięciami nie ma kolizji z następujących powodów. Mianowicie w uchwale z dnia 31 stycznia 2012 r. Sąd uznał za nieważny § 5 ust. 1 regulaminu dotyczący określenia dnia, od którego naliczane miały być odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi ze względu na stwierdzenie nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. Według zaskarżonego regulaminu odsetki miały być liczone już od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji, podczas gdy według art. 252 ust. 6 pkt. 2 w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy odsetki od takiej należności są naliczane począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu dotacji, określonego w art. 252 ust. 1 i 2 na piętnaście dni od dnia stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrania jej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W aktualnie omawianej uchwale przedmiotowy zapis został zmieniony i jest on zgodny z art. 252 ust. 6 pkt. 2 w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy, więc w uchwale tej nie ma już tej wadliwości. Z kolei § 5 ust. 3 regulaminu uchwały z dnia 31 stycznia 2012 r. dotyczył rodzaju dotacji na bieżącą działalność i w zaskarżonej uchwale został on w ogóle skreślony, nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności zapisu, którego w uchwale nie ma. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.