II SA/Rz 1070/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek NSA Jacek Surmacz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania aktu własności ziemi stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 1070/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J.G. jest postanowienie Wojewody dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o odmowie sprostowania aktu własności ziemi. Akt ten, z dnia [...] października 1978 r., nr [...], wydany został przez Naczelnika Miasta i Gminy w K., na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1971, nr 27, poz.250, ze zm.) i stwierdzał nabycie z mocy prawa własności nieruchomości rolnej o pow. 1, 57 ha, położonej w K.G. w 1/5 przez W. C.. s. F., w 1/5 przez A.C., c. J. i R., w 2/5 przez T.J. s. J.i F., w 1/5 przez J.S. s. J.i H.. J.G. wystąpiła do Burmistrza K. z wnioskiem o sprostowanie ww. aktu własności ziemi, domagając się wpisania jako osoby uwłaszczonej C.S.W. syna J.iM., ur. ]...]04.1891 r., w miejsce C.W. s. F., po tym, kiedy Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...].07.2010 r. [...] odrzucił jej wniosek. Burmistrz K. przekazał sprawę według właściwości Staroście K. w związku z prowadzeniem przez niego dokumentacji dotyczącej ewidencji gruntów. Postanowieniem Starosty K. z dnia [...] września 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r. odmówiono sprostowania wymienionego aktu własności ziemi, wskazując iż charakter żądanych zmian wykracza poza granice stosowania art. 113 § 1 k.p.a. czyli instytucji sprostowania oczywistej omyłki. Na skutek skargi J.G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Rz 68/11, stwierdził nieważność wskazanych wyżej postanowień organów I i II instancji. Sąd uznał, iż dołączone do akt sprawy upoważnienia do wydawania aktów administracyjnych w zastępstwie kierownika danego organu – udzielone pracownikowi organu I instancji A.B. i pracownikowi organu II instancji – S. S., nie zawierały w swej delegacji upoważnienia do wydawania aktów w sprawach dotyczących problematyki uregulowanej w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. 1971, nr 27, poz. 250). Skoro brak było upoważnień do wydania samego aktu, to brak było także upoważnień do wydawania postanowień w przedmiocie jego sprostowania, a to oznacza, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W dalszym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Starosta K. ponownie odmówił sprostowania aktu własności ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w K. w dnia [...] października 1978 r., uznając, iż jako błąd pisarski czy oczywistą omyłkę nie można potraktować wpisania innej osoby jako uwłaszczonej. W zażaleniu na to postanowienie J.G. powołała się na złożony dokument - arkusz posiadłości gruntowej, który jednoznacznie wskazuje, iż miał miejsce błąd kwalifikowany jako oczywista omyłka pisarska. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty K., w podstawie prawnej powołując art. 127 § 2 i art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczył treść art. 113 § 1 k.p.a wskazując, że instytucja sprostowania służy do usunięcia z treści orzeczenia oczywistych omyłek, które można rozumieć jako widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownie czy tez opuszczenie jakiegoś wyrazu. Wskazał, że instytucja powyższa nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie dokonanie sprostowania zgodnie z wnioskiem doprowadziłoby de facto do wpisania innej osoby jako osoby uwłaszczonej. J.G. złożyła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów I i II instancji. Skarżąca podważyła fakt skutecznego doręczenia aktu własności ziemi W. C., s. F. w dniu [...].02.1978 r., bowiem akt własności został sporządzony po tej dacie – [...].10.1978 r. Wpisanie go w akcie własności jest oczywistą omyłką pisarską, co potwierdza arkusz posiadłości gruntowej nr 381 (EW294/59) wydany i potwierdzony przez Archiwum Państwowe w R. wraz z synchronizacją od stanu katastralnego do ewidencyjnego, gdzie współwłaścicielem ¼ części gruntu jest C.S. W. s. J. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji, sprawowana zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia – ich uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności Sąd badał czy w sprawie rozstrzygały właściwe organy, bowiem zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej winny przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji (postanowienia) powoduje nieważność rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu na jego treść (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8.02.2008 r., IV SA/Wa 2455/07, System Informacji Prawnej LEX Nr 479295, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.09.2010 r., II SA/Po 452/10, LEX Nr 754425). Wniosek o sprostowanie złożony w niniejszej sprawie dotyczył aktu własności ziemi, wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1971, nr 27, poz.250, ze zm.). Ustawa ta uchylona została ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81, ze zm.), która wprowadziła istotne, ze względu na skutki prawne, unormowania. Po pierwsze sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi, nie należącymi do kompetencji ani samorządu, ani organów administracji rządowej. Po drugie ustawa ta wprowadziła w art. 4 zasadę utrzymania nabytej na podstawie uchylanej ustawy własności nieruchomości. Konsekwencją utraty właściwości organów administracji do wydawania aktów własności ziemi był brak przepisów określających właściwość organów w tych sprawach po 6.04.1982 r. (uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych). Pierwotnie właściwymi organami w tym zakresie były prezydia powiatowych rad narodowych. Na skutek zmian ustrojowych zostały one zniesione, a ich kompetencje przeszły na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej (ustawą z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych – Dz. U. Nr 47, poz. 276). Dalsze zmiany wprowadzono ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), którą zniesiono powiaty. Jednostkami stopnia podstawowego zostały gminy, a stopnia wojewódzkiego województwa. Terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego w gminie (mieście i gminie) był naczelnik gminy (miasta i gminy), który wydawał decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego (naczelnicy gmin (miast i gmin). Taki stan istniał w dacie uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dalsze zmiany ustrojowe wynikały z ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), która uchyliła ustawę z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (ta z kolei uchyliła uprzednio ustawę o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa (...) oraz ustawę o radach narodowych), a także z ustaw: z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr142, poz. 1591, ze zm.) oraz z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Z art. 3 ust. 3 Przepisów wprowadzających z 10 maja 1990 r. wynika domniemanie, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego, należy przez to rozumieć odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził natomiast ogólną kompetencję gminy do załatwiania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Domniemanie kompetencji gminy wynika także z Konstytucji RP, która w art. 164 stanowi, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (ust. 1), wykonująca wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Zasada sukcesji ustrojowej wskazuje zatem na organ gminy jako jednostkę, która na skutek zmian przepisów zastąpiła terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w zakresie spraw związanych z wydawaniem aktów własności ziemi. Podobne stanowisko wyraził w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/05, rozstrzygając spór kompetencyjny i stwierdzając, że "sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności gospodarstw rolnych należy zaliczyć do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwość w tych sprawach na podstawie art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym trzeba przypisać samorządowi gminy" Reasumując, stwierdzić należy, że organem właściwym w sprawach dotyczących sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w akcie własności ziemi jest organ gminy (wójt, burmistrz prezydent miasta). Organem wyższego stopnia zaś, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. i przy braku szczegółowych uregulowań – samorządowe kolegium odwoławcze. Powyższe wskazuje, że organy obu instancji, które rozpoznawały wniosek J.G. w niniejszej sprawie, wydały swoje postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd zwraca przy tym uwagę na fakt, iż w niniejszej sprawie toczyło się już postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie zakończone wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 68/11, którym Sąd stwierdził nieważność postanowień Wojewody z dnia [...] listopada 2010 r. i Starosty K. z dnia [...] września 2010 r. z uwagi na brak stosownego upoważnienia pracowników organów do wydawania aktów w sprawach dotyczących problematyki uregulowanej w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, tj. zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest zatem z mocy art. 153 P.p.s.a., związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tamtym wyroku, co nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć organów z powodu zaistnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie taka przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zaistniała, stąd też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty K. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zwalnia to Sąd od oceny zarzutów skargi odnoszących się do meritum sprawy, co, w sytuacji, kiedy wniosek o sprostowanie aktu własności ziemi zostanie dopiero rozpatrzony przez właściwy organ, byłoby przedwczesne. W celu ponownego rozpatrzenia sprawy organ przekaże ją Burmistrzowi K. jako właściwemu organowi, uznając jego wcześniejsze stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...].08.2010 r. Nr [...] za niewiążące wobec oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku, którą z mocy art. 153 P.p.s.a. organy są związane. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego postanowienia, które nie przyznaje żadnych prawa i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie nie może być ono wykonane (art. 152 P.p.s.a.). W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej.