II SA/Bd 47/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grażyna Malinowska -Wasik (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [....] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [..] (... 00/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 47/12 Uzasadnienie Decyzjami z dnia [...] znak [...] oraz znak [...] Wojewoda K. stwierdził na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nabycie przez Gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] stanowiącej działki nr [...] o pow. 0,0030 ha zapisaną w księdze wieczystej nr [...] jako własność L. R. oraz nr [...] o pow. 0,0028 zapisaną w księdze wieczystej nr [...] jako współwłasność L. R. i S. R. (do ½ części), zajętych pod drogę publiczną, zaliczoną od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku S. R. Starosta Ż. decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na art. 73 ust. 4 wymienionej ustawy ustalił na rzecz S. R. odszkodowanie za obydwie działki w łącznej kwocie 7.198 zł (za działkę nr [...] - 3.475 zł, za działkę nr [...] - 3.723 zł), zobowiązując jednocześnie Prezydenta Miasta B. do wypłaty tegoż odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym przy określaniu wartości działek nr [...], stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, oparł się na sposobie wyceny przewidzianym w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu -szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, zm. 2005 r. Nr 10, poz. 7), to jest przyjął do porównań ceny uzyskane w trakcie zawartych na miejscowym (bydgoskim) rynku transakcji kupna - sprzedaży dotyczących 16 nieruchomości przeznaczonych pod drogi, wytypowanych spośród ogólnej liczby 53 tego typu transakcji ujętych w miejskim rejestrze. Jak stwierdził Starosta Ż. nie wkraczając w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, operat szacunkowy spełnia wymogi formalne i mógł zostać przyjęty jako dowód w sprawie. W uzasadnieniu decyzji, powołując się nadto na wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. I OPS 3/09, wskazano, że ze względu na to, iż na podstawie umowy darowizny z dnia [...] S. R. stał się właścicielem obydwu działek jest on osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. R. zakwestionował prawidłowość ustalenia odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który w jego ocenie został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości... (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przejawiało się według strony, uczynieniem podstawą opinii rzeczoznawcy cen uzyskanych w trakcie nabywania przez Miasto B. nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg zamiast cen transakcyjnych gruntów zarówno przeznaczonych jak i zajętych pod drogi publiczne. Oszacowanie działek nr [...] przy wykorzystaniu wyłącznie danych dotyczących transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi było przy tym równoznaczne z naruszeniem art. 7 i 77 kpa polegającym na nie zbadaniu w stopniu wyczerpującym materiału dowodowego. Kolejną nieprawidłowość wskazaną w odwołaniu stanowiło uzyskanie przez Starostę Ż. informacji o transakcjach kupna sprzedaży nieruchomości uwzględnionych przy wycenie od Prezydenta Miasta B., który jako strona postępowania był zainteresowany w rozstrzygnięciu jak najkorzystniejszym dla miasta (nie działał jako bezstronny organ), gdy tymczasem zgodnie z art. 86 kpa zeznania strony, choćby złożone na piśmie, mogą być źródłem dowodowym dopiero wówczas, gdy wyczerpane zostały możliwości dowodowe, a jeszcze pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności sprawy. Zanim więc wystąpiono do Prezydenta Miasta o informacje w przedmiocie zawartych transakcji dot. nieruchomości drogowych, należało zwrócić się o nie do Starosty B., który prowadzi postępowania związane z ustaleniem wartości nabywanych przez Miasto B. nieruchomości. W odwołaniu podniesiono, że biegły, który sporządził operat szacunkowy winien być wyłączony od tej czynności z uwagi na trwający od kilku lat spór między nim a dziadkami wnioskodawcy – J. i I. Sz. Jednak biegły nie poinformował o tym organu I instancji, a wnioskodawca nie posiadał wcześniej wiedzy, kto jest autorem operatu. W związku z powyższym opinia biegłego została sporządzona z obrazą art. 84 § 2 kpa w związku z art. 24 § 3 kpa. Poza tym odwołujący się nie podzielił stanowiska organu, iż był umocowany do oceny opinii rzeczoznawcy wyłącznie pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Jak podkreślił, Starosta winien również zapoznać się z treścią opinii i rozważyć, czy dla oszacowania nieruchomości biegły przyjął prawidłowe punkty odniesienia oraz, czy wyprowadzone przez niego wnioski są prawidłowe i zgodne z zasadami logiki. O ułomności sporządzonej opinii świadczy przykładowo uwzględnienie przez biegłego ceny nieporównywalnej nieruchomości przy ulicy [...]. Brak właściwej oceny operatu szacunkowego przez Starostę Ż. pozostaje, zdaniem strony, w sprzeczności z art. 77 § 1 kpa. W odwołaniu zamieszczony został wniosek o przeprowadzenie dowodów na okoliczność ujemnych relacji między biegłym a małż. Sz. Nie uwzględniając odwołania Wojewoda K. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy określając wysokość rynkową wycenianych działek zastosował właściwe przepisy oraz przyjął prawidłowo stan nieruchomości na dzień [..] 1998 r. Sporządzony przez niego operat uwzględnia rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgadzając się ze stanowiskiem odwołującego się, że opinia biegłego jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie Wojewoda uznał za wystarczająco uzasadniony przez rzeczoznawcę wybór podejścia i metody wyceny działek oraz podniósł, iż rzeczoznawca zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje, których przedmiotem były nieruchomości zajęte pod drogi. Zdaniem organu II instancji kwestionowanie wyceny dokonanej przez posiadającego wiadomości specjalne rzeczoznawcę uzasadnione jest tylko w przypadku, gdy nasuwa ona wątpliwości z uwagi na znaczną różnicę wartości nieruchomości podobnych na danym rynku, zaś w przypadku znajdującego się w aktach operatu z dnia [...] ceny wykorzystanych reprezentatywnych transakcji nie wykazują takiej różnicy w stosunku do ustalonej wartości szacowanych działek. Nadto odnosząc się do zamieszczonego w odwołaniu zarzutu niewyłączenia biegłego mimo ujemnie nacechowanej relacji między biegłym a dziadkami wnioskodawcy organ wyraził stanowisko, że ze względu na to, iż art. 24 kpa o wyłączeniu pracownika organu ma jedynie odpowiednio zastosowanie do biegłego, wyłączenie biegłego na podstawie tego przepisu należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może być biegłym w sprawie osoba, która uprzednio występowała w niej jako uczestnik postępowania - organ świadek, strona lub jej reprezentant. Poza tym małż. Sz. oraz R. nie są stronami niniejszego postępowania, wobec czego spór sąsiedzki między nimi a biegłym nie stanowi podstawy do jego wyłączenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że strona miała możliwość skorzystania z uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego opracowanego na jej zlecenie oraz powołano się na wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1107/05, w którym określony został zakres dokonywania przez organ oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego. S. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody K., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Przytaczając w uzasadnieniu decyzji treść § 36 ust. 1 rozporządzenia organ II instancji odwołał się bowiem także do § 36 ust. 5 który nawiązywał do art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podczas gdy w § 36 ust. 6 pkt 1 w kształcie nadanym rozporządzeniem zmieniającym znajduje się odesłanie do art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy. Zatem organ ten wydając decyzję oparł się na nieobowiązującym od [..] stanie prawnym (decyzja została wydana bez podstawy prawnej), co miało według skarżącego, istotny wpływ na wynik sprawy. O ile, jak stwierdził skarżący, dotychczas podstawą ustalania wartości nieruchomości były ceny sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, to po zmianie rozporządzenia zniesione zostało to ograniczenie i wartość nieruchomości ustala się z uwzględnieniem ogólnych dyrektyw wyceny zawartych w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sięgnięcie zaś po ceny nieruchomości bez wcześniejszych ograniczeń, czyli w rozpatrywanej sprawie - ceny nieruchomości, przeznaczonych na cele mieszkalne, skutkowałoby istotnym wzrostem wartości szacowanych działek, a w konsekwencji - odpowiednim zwiększeniem przyznanego skarżącemu odszkodowania. Zdaniem skarżącego, także jednak przy stosowaniu dotychczasowych unormowań decyzja o odszkodowaniu nie odpowiadała prawu skoro, wbrew treści § 36 ust. 1 rozporządzenia podstawę ustalania odszkodowania stanowiły wyłącznie ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zamiast w pierwszej kolejności ceny nieruchomości zajętych pod takie drogi, adekwatnie do nieruchomości szacowanej. Z uwagi na to, że w warunkach niniejszej sprawy nie ustalono transakcji, które mogłyby być uwzględnione w opinii, to jest dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi, niezbędne byłoby zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w poprzedniej wersji, według której do porównań służyć winny grunty o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Z przedstawionym wyżej naruszeniem prawa materialnego, jak wskazano w skardze, wiąże się naruszenie przez organ II instancji art. 107 § 1 i 3 kpa, gdyż w motywach decyzji przemilczał on zarzut odwołania w tej materii - nie odniósł się w ogóle do pominięcia przez rzeczoznawcę transakcji obejmujących nieruchomości już zajęte pod drogi i nie dokonał oceny sporządzonego operatu wychodząc z błędnego założenia, iż podlega on wyłącznie kontroli formalnej. W skardze ponowiony został zarzut odwołania, iż biegły sporządzając operat bazował na transakcjach podanych przez stronę postępowania - Prezydenta Miasta B.i to związanych z nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, przy czym Starosta Ż. nawet nie próbował zweryfikować przekazanych mu w tym zakresie przez Prezydenta B. informacji, jakkolwiek nawet ustawodawca wprowadził swoiste domniemanie braku w takim wypadku obiektywizmu skoro nakazał wyłączenie tegoż Prezydenta od orzekania w sprawie. Poza tym wykorzystanie informacji uzyskanych od strony pozostaje w sprzeczności z art. 86 kpa. Skarżący podniósł, iż także do powyższego zarzutu organ odwoławczy się nie ustosunkował. Podtrzymując zarzut naruszenia art. 84 § 2 kpa w związku z art. 24 § 3 kpa poprzez wydanie opinii przez biegłego podlegającego wyłączeniu skarżący zakwestionował pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż art. 24 § 3 kpa nie może być stosowany wobec biegłego - rzeczoznawcy. Ponadto art. 24 § 3 kpa nie wymaga uprawdopodobnienia okoliczności powodujących stronniczość biegłego, lecz jedynie wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Skarżący jednocześnie podkreślił, że wbrew wnioskowi zawartemu w odwołaniu nie przeprowadzono dowodów, które uprawdopodobniłyby wskazaną wątpliwość, jeśli chodzi o osobę rzeczoznawcy, który sporządził operat, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 i 77 § 1 kpa, a w wypadku tym zachodzi długotrwały spór między rzeczoznawcą a krewnymi I i II stopnia strony uprawnionej do odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu swej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia. Nadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywoływaną w niej podstawę prawną, a tym samym obligowany jest reagować także na uchybienia organu niedostrzeżone przez skarżącego. Rozpatrywana pod powyższym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który legł u podstaw rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody (ust 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi wypłaca gmina (ust. 2). Ustalenie i wypłata odszkodowania następuje według trybu i zasad określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony między 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. (ust. 4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r. przy czym nie uwzględnia się wzrostu nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Z kolei zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Zaznaczyć przy tym należy, że operat szacunkowy jako sporządzany przez osobę dysponującą specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 kpa. W odwołaniu od decyzji Starosty Ż. podniesiona została okoliczność, iż od kilku lat między rzeczoznawcą - autorem opinii wykorzystanej przy ustalaniu odszkodowania a dziadkami strony – J. i I. Sz. istnieje sąsiedzki spór, zaś rzeczoznawca posiadał wiedzę, że strona i jej rodzice pozostają w bliskim pokrewieństwie z wyżej wymienionymi osobami, wobec czego istniała podstawa do wyłączenia rzeczoznawcy od sporządzenia w rozpatrywanej sprawie opinii na mocy art. 84 § 2 kpa w związku z art. 24 § 3 kpa. Sformułowany w powyższym kontekście przez odwołującego się zarzut z uwagi na nie stawianie go wcześniej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, winien być potraktowany przez organ II instancji jako wniosek o wyłączenie biegłego i w pierwszej kolejności przed przystąpieniem do ustosunkowania się do pozostałych zarzutów odwołania rozpatrzony. W myśl art. 84 § 2 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa, a więc przewidzianych dla wyłączenia pracownika organu. O ile w § 1 art. 24 kpa wymienione zostały przesłanki wyłączenia z mocy prawa pracownika organu od udziału w postępowaniu, to zgodnie z art. 24 § 3 kpa bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Rację ma skarżący twierdząc, że przesłanka wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 3 kpa, odnosi się także do biegłego, bowiem wskazuje na to wyraźnie treść art. 84 § 2 kpa odsyłająca do całego unormowania art. 24, a nie tylko jego § 1. Tymczasem organ II instancji błędnie interpretując art. 84 § 2 kpa przyjął, iż nie może brać w charakterze biegłego udziału w sprawie tylko osoba, która uprzednio występowała jako inny uczestnik postępowania (organ, świadek, strona itd.), w związku z czym wyłączenie biegłego z uwagi na li tylko spór sąsiedzki z osobami spokrewnionymi ze stroną, nie może mieć miejsca, a w konsekwencji - wskazanego wyżej wniosku nie rozpatrzył. Rozpatrzenie zaś wniosku to poczynienie odpowiednich ustaleń, a następnie zajęcie w oparciu o nie stanowiska w formie wymaganego niezaskrżalnego postanowienia. Dopiero po wydaniu w powyższym przedmiocie postanowienia organ II instancji uprawniony był do wydania decyzji przewidzianej w art. 138 kpa. Decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie rzeczoznawcy jest dotknięta wadą mogącą mieć istny wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie art. 84 § 2 kpa w związku z art. 24 § 3 kpa jest jednocześnie samo w sobie równoznaczne z nieprzestrzeganiem sformułowanej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do orzekających organów. Zaznaczyć należy, że przepis art. 24 § 3 kpa (jak i § 1) ma charakter gwarancyjny - służyć ma zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jego istotą jest eliminacja nawet jedynie potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika organu, czy biegłego. Dlatego też, jak trafnie podkreślono w przywołanym wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Ke 163/07 (lex 955809), dla zastosowania art. 24 § 3 kpa wystarczy uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Wystarczy zatem, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne czy dana czynność procesowa zostanie wykonana w sposób bezstronny (vide także: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze, 2005 r. - M. Jaśkowiak, A. Wróbel - art. 24). Jakkolwiek, w świetle art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, nie oznacza to jednak zwolnienia prowadzącego postępowanie organu z obowiązku oceny sporządzonego przezeń operatu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który orzekający skład Sądu podziela, że operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega tejże ocenie. Organ jako decydujący o wysokości odszkodowania obligowany jest dokonać analizy otrzymanej opinii, która to analiza winna znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ocena omawianego dowodu nie może według Sądu sprowadzać się do stwierdzenia, czy spełnia on wymogi formalne (czy zawiera w treści wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera pomyłek lub niejasności), lecz musi także obejmować zgodność z przepisami prawa poczynionych w operacie założeń, zastosowanych sposobów wyceny oraz prawidłowość określenia rynku poddanych analizie porównawczej nieruchomości. Identyczny obowiązek spoczywa na organie odwoławczym zobligowanym do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, tak jakby nigdy dotąd nie była rozpatrywana. Koncentrująca się na wykazaniu, że dokument w postaci operatu szacunkowego jest pełnowartościowym dowodem, zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie, nawiązująca do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. analiza, była według sądu, niewystarczająco wnikliwa, a w konsekwencji- utrzymanie w mocy decyzji Starosty Ż. błędne. Uszło bowiem uwadze organu II instancji, że po sporządzeniu oznaczonego datą [...] operatu szacunkowego, na etapie postępowania odwoławczego znowelizowane zostało z dniem 26 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym § 36 tego rozporządzenia regulujący zasady wyceny nieruchomości zajętych pod inwestycje drogowe, które to zasady mają zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Organ odwoławczy, jak słusznie podniesiono w skardze, miał zaś obowiązek przy wydawaniu decyzji uwzględnić aktualny w tym czasie stan prawny, a co za tym idzie również operat szacunkowy winien odpowiadać temu stanowi prawnemu. Dlatego też organ powinien dokonać oceny sporządzonego operatu i jego przydatności jako dowodu w sprawie w kontekście zmienionych z dniem 26 sierpnia 2011 r. przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 kpa zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Takiej oceny organ odwoławczy jednak nie przeprowadził z uwagi na przeoczenie wspomnianej nowelizacji, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 kpa. W myśl § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), przy uwzględnieniu stanu tych nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, należało stosować odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. § 36 ust. 1 zaś przewidywał przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowanie podejścia porównawczego przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne winna być, według § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, określana jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Zgodnie z nowym brzmieniem § 36 rozporządzenia przy określaniu wartości identycznych jak w przytoczonym wyżej § 36 ust. 5 rozporządzenia nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za nie, przy uwzględnianiu stanu tych nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., należy stosować odpowiednio przepisy ust. 1 - 4 (ust. 6). Stosownie do ust. 1 § 36 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W myśl ust. 3 pkt 2 tego paragrafu, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %. Wreszcie ust. 5 § 36 rozporządzenie stanowi, że przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2,4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady, drogi krajowej, drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o szacunek nieruchomości dokonany przez rzeczoznawcę w sposób określony w § 36 ust. 2 rozporządzenia sprzed nowelizacji, to jest przy wykorzystaniu do porównań cen transakcyjnych nieruchomości zajętych - przeznaczonych pod drogi publiczne. Natomiast w świetle zmienionych przepisów podstawą ustalenia odszkodowania winna być wartość rynkowa działek nr 173 i 175 określona według ich stanu na 29 października 1998 r., cen nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania oraz przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Różne zatem jest istotna (dotyczy rodzaju rynku nieruchomości, które winny być poddane analizie porównawczej z zajętymi pod drogę działkami), zważywszy na to, iż: - w myśl art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), rzeczoznawca majątkowy wybierając podejście, metodę i technikę szacowania nieruchomości winien uwzględnić między innymi przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, w przypadku braku planu - przeznaczenie nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku ich braku - faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, - w świetle art. 130 ust. 1 wymienionej ustawy, w przypadku gdy starosta, wykonujący zgodnie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu wartość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 ustawy, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, zaś - cyt. wyżej art. 130 ust. 1 nakazuje odpowiednie stosowanie art. 134 ustawy, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się między innymi jej przeznaczenie. Właściwa interpretacja wskazanych wyżej unormowań prowadzi do wniosku, iż znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z grudnia 2010 r. niewątpliwie się zdezaktualizował i w dacie wydawania przez organ odwoławczy decyzji nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w oparciu o określoną przez rzeczoznawcę wartość rynkową nieruchomości. Obecnie bowiem stosując podejście porównawcze przy szacowaniu nieruchomości należy, w ocenie Sądu, kierować się przeznaczeniem nieruchomości w dniu przejścia jej własności na rzecz Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, tj. 1 stycznia 1999 r. i to przeznaczeniem w rozumieniu art. 154 ustawy. Prawidłowe ustalenie odszkodowania wymagać zatem będzie zlecenia odpowiedniemu rzeczoznawcy majątkowemu, po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przeznaczenia działek nr [..] oraz po rozpatrzeniu wniosku o wyłączenie autora operatu z dnia [...], przygotowania nowej wyceny tychże działek, co z uwagi na wykraczanie poza ramy postępowania uzupełniającego dopuszczalnego w postępowaniu odwoławczym (art. 136 kpa) oraz konieczność umożliwienia oceny nowego operatu przez organy obydwu instancji - czyni zasadnym powrót sprawy do rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nadmienić należy, że gdyby w wyniku poczynionych ustaleń w zakresie przeznaczenia przedmiotowych działek okazało się, iż przy szacowaniu ich do porównań trzeba będzie posłużyć się transakcjami dotyczącymi nieruchomości drogowych (przede wszystkim - zajętych pod drogi), obowiązek sporządzenia nowego operatu (a przynajmniej jego aktualizacji) będzie wynikał z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek wobec stwierdzenia braku przydatności wymienionego wyżej operatu szacunkowego pozostałe podniesione przez skarżącego zarzuty stały się bezprzedmiotowe, nie mniej ustosunkowując się do nich celowe jest wskazanie iż: - nie było nieprawidłowości w wykorzystaniu w operacie informacji dotyczących transakcji nieruchomości drogowych ujętych w wykazie udostępnionym przez Prezydenta Miasta, gdy tylko od dysponował pełnymi danymi w tym zakresie obejmującymi teren miasta B., - z operatu nie wynika jednoznacznie, czy do powtórzeń służyły rzeczoznawcy nieruchomości zajęte pod drogi, czy też przeznaczone pod drogi (m.in. w stosunku do działek nr [...] użyto w nim błędnie określenia, iż są to nieruchomości przeznaczone pod drogi), brak jest też na ten temat informacji w wykazie transakcji, w decyzji organ I instancji jest mowa o wykorzystaniu transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, zaś w decyzji II instancji - nieruchomościami zajętymi pod drogi, w związku z czym, w razie zachowania aktualności przez operat, kwestia ta wymagałaby wyjaśnienia. Mając na względzie, iż zaskarżona decyzja wydania została z przedstawionym wyżej naruszeniem przepisów administracyjnej procedury oraz przepisów prawa materialnego w stopniu istotnie mogącym wypłynąć na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.