III SA/Kr 751/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 20 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby skargę oddala Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia 20 maja 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) – utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2011 r. o zwolnieniu z dniem 4 lutego 2011 r. ze służby w Policji post. M. B. - policjanta Referatu Patrolowo -Interwencyjnego Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji. Powyższe rozkazy personalne zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. B. pełnił służbę w Policji od dnia 28 sierpnia 2006 r. do dnia 17 października 2008 r. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2008 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o Policji) M. B. został zwolniony ze służby. Powyższy rozkaz personalny utrzymał w mocy Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] 2009 r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III Kr 323/09, oddalił wniesioną na niego skargę. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III Kr 323/09, oraz rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2009 r. nr [...] i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2008 r. nr [...]. M. B. raportem, złożonym osobiście w sekretariacie Komendanta Powiatowego Policji w dniu 21 stycznia 2011 r., zgłosił swoją gotowość do podjęcia służby. Wobec powyższego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2011 r. Komendant Powiatowy Policji orzekł o zwolnieniu z dniem 4 lutego 2011 r. M. B. ze służby w Policji. W jego uzasadnieniu komendant powiatowy wskazał, że w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, przywrócenie M. B. do służby na stanowisko równorzędne nastąpiło z mocy ustawy z dniem 3 grudnia 2010 r. Komendant wyjaśnił, że stosownie do art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. Termin siedmiodniowy do zgłoszenia przez policjanta gotowości do niezwłocznego podjęcia służby rozpoczyna zaś swój bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy. Skoro M. B. w niniejszej sprawie swoją gotowość zgłosił dopiero w dniu 21 stycznia 2011 r., to zdaniem Komendanta przekroczył termin ustawowy podjęcia gotowości do służby. Odwołanie od powyższego rozkazu złożył M. B. zarzucając naruszenie art. 41 ust 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez błędną ich wykładnię skutkującą uznaniem, że przyjęcie do służby nastąpiło ex lege z dniem wydania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w dniu 3 grudnia 2010 r., a zatem o tego dnia rozpoczął biec siedmiodniowy termin do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby. Uważa, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż w przedmiocie przywrócenia do służby winno być wydane odrębne rozstrzygnięcie, od doręczenia którego należałoby liczyć bieg 7 - dniowego terminu. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w niepoinformowaniu odwołującego o wszczęciu postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji, w konsekwencji czego nie mógł on brać czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem skarżonej decyzji wypowiedzieć się, co do zebranego materiału dowodowego. Zarzucił także naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw do jego zastosowania, co skutkowało bezpodstawnym nadaniem skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z ostrożności procesowej zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niedoinformowanie go o obowiązku zgłoszenia gotowości do podjęcia służby w terminie 7 dni od dnia wydania prawomocnego wyroku, a nie w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji o przywróceniu do służby, mimo że początek biegu powyższego terminu nie jest w ustawie dokładnie określony, a organy administracji są obowiązane udzielać stronom wyjaśnień po to, aby zapobiegać poniesieniu przez nie szkody z powodu nieznajomości prawa, co w konsekwencji skutkowało niewyprowadzeniem z błędu w przedmiocie przysługującego mu prawa i sposobu jego realizacji, i tym samym doprowadziło do niezawinionego przez niego uchybienia terminu. W związku z powyższym wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu poprzez orzeczenie o przywróceniu do służby albo jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Komendant Wojewódzki Policji wydając, opisany na wstępie rozkaz personalny w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Stosownie zaś do art. 42 ust. 2 cyt. ustawy należy zauważyć, że jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. Tak więc przywrócenie funkcjonariusza do służby następuje z mocy prawa, co wynika wprost z art. 42 ust. 1 ustawy. Komendant wojewódzki zwrócił uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych funkcjonariuszy, prezentowany jest pogląd, iż ustawodawca wiąże skutek polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby z orzeczeniem sądu usuwającym z porządku prawnego decyzję o zwolnieniu ze służby, który to wyrok kształtuje sytuację analogiczną do znanej z kodeksu pracy instytucji przywrócenia do pracy (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 1993 r., sygn. akt E SA 1956/93, ONSA 1995 r., nr l, poz. 15, z dnia 6 grudnia 1993 r., sygn. akt H SA 996/94, ONSA 1995 r., nr 4, poz. 177, z dnia 24 maja 1999 r., sygn. akt H SA 459/99. System Informacji Prawnej LEX nr 47392). Skutkiem zatem uchylenia przez sąd wydanych w sprawie decyzji o zwolnieniu ze służby jest reaktywowanie stosunku służbowego. Komendant wojewódzki wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. jest ostateczny, gdyż nie przysługuje w stosunku do niego, jako wyroku wydanego w II instancji, środek odwoławczy. W związku z powyższym zdaniem komendanta wojewódzkiego, 7-dniowy termin do zgłoszenia przez M. B. gotowości do podjęcia służby zaczął bieg od dnia 3 grudnia 2010 r. i upłynął w dniu 10 grudnia 2010 r. Inną kwestię stanowi przywrócenie funkcjonariusza na stanowisko równorzędne i w tym zakresie wymagany jest stosowny rozkaz personalny, ale odnoszący się jedynie do mianowania przywracanego do służby policjanta na dane stanowisko. Rozkaz taki mógłby być wydany w przypadku zgłoszenia przez niego gotowości niezwłocznego podjęcia służby w terminie 7 dni od daty przywrócenia do służby. Samo bowiem przywrócenie do służby, co wskazano wyżej, nastąpiło w dniu ogłoszenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z powyższym błędne jest przekonanie byłego funkcjonariusza, że na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o Policji winno być wydane odrębne rozstrzygnięcie, od doręczenia którego należałoby liczyć bieg 7 dniowego terminu. Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie należy zauważyć, że decyzja o zwolnieniu nie była konsekwencją postępowania administracyjnego, lecz wynikała wprost z ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 2 zwolnienie policjanta ze służby w Policji, który w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, ma charakter obligatoryjny. Stosunek pracy policjanta ma charakter służbowy i powstaje w drodze mianowania, co oznacza, iż jedynie regulacje ustawy, które mają w tym zakresie charakter pełny i wyczerpujący, będą miały zastosowanie do sytuacji, w której następuje zwolnienie policjanta ze służby. Komendant zaznaczył także, że zaskarżony rozkaz personalny został zaopatrzony w rygor natychmiastowej wykonalności "z uwagi na interes społeczny polegający na nie zgłoszeniu gotowości do służby przez skarżącego, co skutkowało zwolnieniem ze służby". Zaistniała więc obligatoryjna przesłanka do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Należy więc stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji prawidłowo nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W zakresie podnoszonego przez M. B. zarzutu, naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez to, że nie został poinformowany o obowiązku zgłoszenia gotowości do podjęcia służby w terminie 7 dni od dnia wydania prawomocnego wyroku sądu Komendant wskazał, że zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu, który nakładałby na organ administracji obowiązek informowania stron o sposobie obliczania terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższy rozkaz wniósł M. B. zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez dokonanie w ślad za organem l instancji, błędnej wykładni w/w przepisów skutkującej uznaniem, iż przywrócenie do służby skarżącego nastąpiło ex legę z dniem wydania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem od tego dnia rozpoczął biec siedmiodniowy termin do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż w przedmiocie przywrócenia do służby winno być wydane odrębne rozstrzygnięcie, od doręczenia którego należałoby liczyć bieg 7 - dniowego terminu. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo, że decyzja ta jako wydana bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, do czego wprost przyznał się organ l instancji, a zatem bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co uniemożliwiało organowi l instancji w świetle art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. dokonanie oceny czy okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę skarżonej decyzji zostały udowodnione czy też nie albowiem organ nie dysponował materiałem dowodowym, a nawet gdyby dysponował takim materiałem to i tak z uwagi na uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów okoliczności te nie mogłyby zostać uznane za udowodnione, a zatem nie mogły stanowić podstawy faktycznej decyzji, winna zostać uchylona, a sprawa przekazana właściwemu organowi do ponownego rozpoznania, naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 24 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 k.p.a., poprzez wydanie skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji przez osoby - piastujące funkcje organów administracji publicznej, które winny ulec wyłączeniu z urzędu na zasadzie art. 24 § 3 i 4 k.p.a. z uwagi na fakt, iż zarówno Komendant Powiatowy Policji , którym jest insp. M. G., jak i Komendant Wojewódzki Policji, którym jest insp. A. R., uprzednio już orzekali w sprawie, a zatem z uwagi na okoliczności wywołujące wątpliwości co do ich bezstronności w danej sprawie. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, mimo, że decyzja ta jako wydana w następstwie niezawinionego uchybienia przez skarżącego terminowi do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby, będącego konsekwencją zaniedbania wypełnienia obowiązków informacyjnych organów administracji publicznej, które jak wynika z art. 9 k.p.a. mają służyć zapobieżeniu poniesienia szkody przez stronę z powodu nieznajomości prawa, winna ulec uchyleniu w następstwie uprzedniego przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zgłoszeniu gotowości do podjęcia służby. W związku z powyższym wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolowane rozstrzygnięcia (rozkazy personalne) zapadły bowiem w zgodzie z art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o Policji). W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/10, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III Kr 323/09, oraz rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2009 r. nr [...] i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2008 r. nr [...] reaktywował stosunek służbowy i skarżącemu przysługiwało prawo powrotu do służby na stanowisko równorzędne. Wobec tego, zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Kwestią sporną w tym przypadku pozostaje data reaktywacji stosunku służbowego skarżącego, który to stosunek został następnie rozwiązany kwestionowanym skargą rozkazem personalnym. W ocenie Sądu organy Policji dokonały w niniejszej sprawie właściwej wykładni przepisów prawa materialnego i w sposób prawidłowy je zastosowały. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak i Powiatowego Komendanta Policji, że zakreślony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji termin 7 dniowy do zgłoszenia przez policjanta gotowości do niezwłocznego podjęcia służby rozpoczyna bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy. Myli się zatem skarżący, twierdząc, że konieczne jest jeszcze wydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, od którego doręczenia zaczyna biec 7 dniowy termin do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby. Racje mają organy Policji podnosząc, że przywrócenie funkcjonariusza do służby w tym wypadku następuje z mocy prawa. Pogląd taki prezentowany jest w większości orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (tak. m. in w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 510/08; LEX nr 520738, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 214/09; LEX nr 563839, czy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 72/10; LEX nr 674891). Taki też pogląd reprezentuje Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Nietrafne są zarzuty skarżącego, że organy Policji nie informowały go, o tych kwestiach w sposób należyty. Obowiązek wynikający z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), dotyczy bowiem organów administracji prowadzących postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z chwilą reaktywacji skarżącego do służby nie toczyło się przed organami Policji żadne jurysdykcyjne postępowanie, które winno być zakończone w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, nie należy utożsamiać z poradami prawnymi. Nowe postępowanie administracyjne uruchomione zostało dopiero z chwilą uchybienia przez skarżącego 7 dniowego terminu do zgłoszenia jego gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Z podobnych przyczyn za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia przez organy Policji art. 10 k.p.a. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. Orzekanie przez wskazane osoby jako organ w postępowaniu, którego następstwem było zwolnienie skarżącego ze służby nie jest ponownym rozpoznaniem sprawy, lecz nowym, odrębnym, aczkolwiek związanym z poprzednim, postępowaniem administracyjnym, którego materialno - prawną podstawę stanowił art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, a które uruchomione zostało po stwierdzeniu istnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, w tym, gdy zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosił gotowości niezwłocznego jej podjęcia. Skoro w sposób nie budzący wątpliwości organy Policji ustaliły też, że w analizowanym przypadku skarżący uchybił terminowi wskazanemu w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, nie można im też zarzucić naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i pozostałych k.p.a., wskazanych przez skarżącego – w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.