II SA/Wa 214/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą - oddala skargę - Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2008 r., dotyczącym mianowania M. T. na stanowisko asystenta [...] i przyznania mu za okres pozostawania poza służbą świadczenia pieniężnego, równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. W uzasadnieniu tego rozkazu organ podał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. zwolnił [...] M. T. z dniem 31 maja 2007 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Rozkazowi temu nadany został na podstawie art. 108 § 1 kpa rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz ten utrzymany został w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Rozkaz ten stał się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który rozpoznając ją wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1603/07 uchylił zaskarżony rozkaz oraz rozkaz utrzymany nim w mocy i wskazał, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu w całości. Następnie pełnomocnik Komendanta Głównego Policji złożył na wskazane rozstrzygnięcie skargę kasacyjną, która postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1603/07 została odrzucona. W wyniku złożonego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 lipca 2008 r. o sygnaturze akt I OZ 507/08 oddalił zażalenie. W konsekwencji powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sądu w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1603/07 uzyskał przymiot prawomocności z dniem 7 marca 2008 r., zaś akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do organu w dniu 6 sierpnia 2008 r. Komendant Główny Policji w dalszej części uzasadnienia swojego rozkazu personalnego podał, że następstwem tych działań było wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], na podstawie art. 42 ust. 1 i 5 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. z 2007 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 – 4 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2008 r., którym mianował [...] M. T. na stanowisko asystenta [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ podał też, że rozkazem tym Komendant Wojewódzki Policji w [...] przyznał jednocześnie M. T. za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze stanowiska, za okres 6 miesięcy. Rozstrzygnięciu temu Komendant Wojewódzki Policji w [...] nadał na podstawie art. 108 § 1 kpa rygor natychmiastowej wykonalności. M. T. odwołał się od tego rozkazu personalnego do Komendanta Głównego Policji zarzucając mu, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie określenia terminu przywrócenia go do służby w Policji. Wskazał, że wykładnia ta wywołuje niekorzystne dla niego skutki finansowe. Przywrócenie bowiem do służby z dniem 7 marca 2008 r., nie zaś z dniem 7 grudnia 2007 r., pozbawia go uposażenia za okres 3 miesięcy. Komendant Główny Policji uzasadniając swój rozkaz personalny oprócz argumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości, stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Przywrócenie następuje z mocy prawa i powoduje, że stosunek służbowy istniejący do chwili zwolnienia ze służby jest kontynuowany. Tak więc samo przywrócenie do służby jest czynnością materialno-techniczną. Organ stwierdził następnie, że kasacyjny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyeliminował z obrotu prawnego zakwestionowaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji spowodował, że z chwilą jego prawomocności doszło do skonkretyzowania się normy prawnej zawartej w przepisie powołanego art. 42 ustawy o Policji, określającej obowiązek organu mianowania funkcjonariusza do służby. W odniesieniu zaś do dalszego toku postępowania wyrok ten stwarzał warunki do podjęcia przez organ działania sprowadzającego się do mianowania na stanowisko zajmowane ostatnio lub stanowisko równorzędne. Z uwagi na treść art. 42 ustawy o Policji, działanie to pod względem formalnoprawnym oceniać należy jako czynność materialno-techniczną, mającą na celu wskazanie konkretnego stanowiska w strukturach Policji i to z określoną przez ustawodawcę datą, odpowiadającą dacie uchylenia decyzji o zwolnieniu. Organ uznał, że za taką datę, w odniesieniu do wyroku sądu administracyjnego, należy uznać datę jego prawomocności, z uwagi na art. 170 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ podał, że M. T. przyznane zostało świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w maksymalnej wysokości 6 miesięcy, a ponadto został on mianowany na stanowisko równorzędne pod względem grupy zaszeregowania, wysokości pobieranego uposażenia zasadniczego, a także dodatku służbowego i to w jednostce, w której pełnił służbę przed zwolnieniem. Reasumując organ stwierdził, że skoro w okresie od prawomocnej decyzji o zwolnieniu M. T. ze służby w Policji do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchyleniu tej decyzji stosunek służbowy nie istniał, to brak jest podstaw prawnych do żądania jakichkolwiek świadczeń, wynikających ze stosunku służbowego za wymieniony okres. Uzasadniając zaś nadanie rozkazowi personalnemu trybu natychmiastowej wykonalności, organ podał, że miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się koniecznością niezwłocznego określenia stanowiska służbowego M. T. i należnych mu świadczeń wynikających z przywrócenia do służby w Policji. Rozkaz ten stał się przedmiotem skargi M. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi M. T. zarzucił organowi, iż błędnie wskazano jego datę przywrócenia do służby, określając ją na dzień 7 marca 2008 r., nie zaś na dzień 7 grudnia 2007 r., tj. dzień wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1603/07, którym to wyrokiem Sąd uchylił rozkaz personalny zwalniający go ze służby w Policji. M. T. wskazał, że takie działanie organu wynika z nieprawidłowej wykładni art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Taki sposób interpretacji przepisu – zdaniem skarżącego - implikuje niekorzystne dla niego skutki finansowe. Skarżący powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt OSK 1550/04 z dnia 9 maja 2005 r. Zarzucił organowi również naruszenie przepisów zapewniających mu czynny udział w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Głównego Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Badając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę wskazać należy, że M. T. kwestionując rozkaz personalny Komendanta Głównego nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r., zarzucił jedynie organowi, iż błędnie wskazał datę przywrócenia go do służby. Nie kwestionował natomiast ani stanowiska na jakie został przywrócony, ani też przyznanego mu uposażenia na tym stanowisku. Zdaniem skarżącego, dniem przywrócenia go do służby winien być dzień 7 grudnia 2007 r., tj. dzień wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1603/07, którym to wyrokiem Sąd uchylił rozkaz personalny zwalniający go ze służby w Policji, nie zaś na dzień 7 marca 2008 r., w którym wyrok WSA w Warszawie uzyskał przymiot prawomocności. Tak więc istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: z jaką datą winien być reaktywowany stosunek służbowy policjanta w sytuacji, o jakiej mowa w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Stosownie zaś do art. 42 ust. 2, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. Tak więc przywrócenie funkcjonariusza do służby następuje z mocy prawa, co wynika wprost z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Podać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych funkcjonariuszy, prezentowany był konsekwentnie pogląd, że ustawodawca powiązał skutek - polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby - z orzeczeniem sądu usuwającym z porządku prawnego decyzję o zwolnieniu ze służby, który to wyrok kształtuje sytuację analogiczną do znanej z kodeksu pracy instytucji przywrócenia do pracy (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 1956/93, ONSA 1995 r., nr 1, poz. 15, z dnia 6 grudnia 1993 r., sygn. akt II SA 996/94, ONSA 1995 r., nr 4, poz. 177, z dnia 24 maja 1999 r., sygn. akt II SA 459/99. System Informacji Prawnej LEX nr 47392). Pogląd ten w pełni zasługuje na aprobatę. Skutkiem zatem uchylenia przez sąd wydanych w sprawie decyzji o zwolnieniu ze służby jest reaktywowanie stosunku służbowego. Kolejnym zaś aspektem, wymagającym szczegółowego rozważenia, jest ustalenie daty, w jakiej powyższy skutek prawny następuje. Zauważyć należy, że w przywołanych wyżej orzeczeniach wskazywano, iż przywrócenie do służby następuje z dniem ogłoszenia lub doręczenia wyroku. Poza tym w nowszym orzecznictwie przyjmowano, iż "przywrócenie do służby następuje w dniu ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchyleniu rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1550/04, System Informacji Prawnej LEX nr 166890). Podnieść jednak należy, że powołane wyżej orzeczenia, w tym wskazane przez skarżącego, zostały wydane w odmiennym stanie prawnym i dotyczyły sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji został przywrócony do służby w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki zapadł przed reformą sądownictwa administracyjnego. Z dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie powoływanej już ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądownictwo administracyjne stało się bowiem dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), utworzone zostały wojewódzkie sądy administracyjne w Warszawie i miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów oraz zniesione zostały ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że aktualnie orzeczenia sądowoadministracyjne zapadają w dwuinstancyjnym postępowaniu: przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi - będącymi sądami pierwszej instancji, oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzekającym w wyniku skarg kasacyjnych od wyroków pierwszoinstancyjnych. Do dnia 1 stycznia 2004 r. w sprawach sądowoadministracyjnych orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), były prawomocne w dacie ich wydania, podczas gdy orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych uzyskują prawomocność dopiero po upływie 30 dni od daty ogłoszenia wyroku albo jego doręczenia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przewidziany w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji skutek, polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby, w wyniku wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, następuje w dacie prawomocności tego wyroku. Takie powiązanie skutków wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, będącego sądem pierwszej instancji w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, uzasadnione jest tym, że dopiero prawomocny wyrok wywołuje określone skutki prawne, gdyż wiąże strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe, co wynika z art. 170 P.p.s.a. Dodać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., w wyroku określa się, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że z datą wydania wyroku nie następuje eliminacja objętego nim aktu i w okresie od wydania wyroku do czasu jego prawomocności nadal funkcjonuje on w obiegu prawnym. Dla celów dalszych rozważań przypomnieć wypada, że sądy administracyjne nie rozstrzygają sprawy administracyjnej, lecz dokonują oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. W wyniku wyroku uwzględniającego skargę, zawierającego rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji, następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji i dalszy tok postępowania w sprawie zależny jest od stwierdzenia przez organ, czy w danym przypadku istnieje możliwość i potrzeba wydania nowego aktu, czy też przeciwnie - jest ono niedopuszczalne. W związku z uregulowaniem sytuacji prawnej funkcjonariusza Policji w wyniku wyroku sądu uchylającego wydane w toku instancji decyzje o zwolnieniu ze służby, działania organu w szczególności mogą polegać na określeniu stanowiska, na jakim przywrócony do służby funkcjonariusz ma pełnić służbę, a także mogą określać składniki jego uposażenia, jeśli w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego, tj. pomiędzy zwolnieniem ze służby a przywróceniem do służby uległy one zmianie. Należy jednak uznać, że żadne z działań decyzyjnych organu, jakie mogą nastąpić po wydaniu wyroku, nie mogą mieć charakteru konstytutywnego, skoro - jak dotychczas wywiedziono - reaktywowanie stosunku służbowego następuje ex lege. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o zwolnieniu ze służby skutkuje powrotem do sytuacji, w jakiej funkcjonariusz znajdował się w dniu zwolnienia ze służby. Skarżący, kwestionując rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r., utrzymany następnie w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zarzucił organowi, że taki sposób wykładni przepisów, w tym art. 42 ust. 2 powołanej ustawy o Policji implikuje niekorzystne skutki finansowe. Wskazać należy, że zgodnie zaś z art. 42 ust. 5, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Innymi słowy, w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, po przywróceniu do służby, policjantowi przysługuje zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą, nie więcej jednak niż za 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Tak więc brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia w szerszym zakresie, niż wynika to z przepisów prawa. Pamiętać należy, że uchylenie decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości wywołuje skutki ex nunc, tzn. skutki na przyszłość. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw prawnych, aby okres między zwolnieniem ze służby a przywróceniem do niej traktować inaczej niż okres pozostawania poza służbą. Niekwestionowane jest, że skarżący poza służbą pozostawał od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 6 marca 2008 r. tj. przez okres 10 miesięcy, a organ przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą za okres 6 miesięcy. Stanowisko organu uznać należy za prawidłowe. Skoro bowiem w okresie od mającej przymiot ostateczności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby do czasu ogłoszenia przez Sąd Administracyjny wyroku o uchyleniu tej decyzji stosunek służbowy skarżącego nie istniał, to brak było podstaw prawnych do żądania jakichkolwiek świadczeń, wynikających ze stosunku służbowego za wymieniony okres. Tak więc organy orzekające prawidłowo zastosowały przepis art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przyznając policjantowi za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za maksymalny okres określony tym przepisem prawa, a mianowicie za okres 6 miesięcy. Brzmienie wspomnianego przepisu prawa jest jednoznaczne i nie daje podstaw do przyznania świadczenia pieniężnego za okres dłuższy niż 6 miesięcy. Reasumując wskazać należy, że organy Policji trafnie wskazały przepisy mające zastosowanie w sprawie i dokonały ich prawidłowej interpretacji a także wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.