III SA/Gd 86/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie NSA Jacek Hyla, WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 3 listopada 2011 r. nr[...]. Decyzją z dnia 3 listopada 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie stwierdził u S. W. choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznej 1,2 i 3 kHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. W. od listopada 2007 r. pobierał świadczenie emerytalne. W latach 1991-2006 zatrudniony był na statkach jako motorzysta, smarownik, fitter. Pracował tam w systemie kontraktowym, za pośrednictwem [...] Ltd. oraz [...] Sp. z o.o. w G. Właściwymi pracodawcami były przedsiębiorstwa żeglugowe spoza Polski. W poprzednich latach zatrudniony był w: "A" S.A. - jako malarz-konserwator i operator urządzeń dźwigowych (1977-1986); Zakładach Remontowo-Budowlanych "B" w K. - jako dekarz-blacharz (1986-1987); Zakładach Usługowo-Wytwórczych "C" Sp. z o.o. w G. - jako monter ślusarskiego wyposażenia okrętowego (1987-1989); Przedsiębiorstwie Uspołecznionym "D" Sp. z o.o. w G. - jako monter-ślusarz wyposażenia okrętów (1989-1991). Za zgodą w/w zakładów pracy kierowany był do pracy za granicą od roku 1981. W trakcie pracy zawodowej wymieniony był narażony na oddziaływanie hałasu. Największe narażenie miało miejsce w Stoczni [...] oraz podczas pracy na statkach obcych bander. Analiza pomiarów natężenia dźwięku dowodzi narażenia na ponadnormatywny hałas. Od roku 1986 r. uskarżał się na obustronne osłabienie słuchu. Po wykonaniu badań specjalistycznych, rozpoznano obustronny ubytek słuchu typu pozaślimakowego, czyli jednostkę, która nie figuruje w wykazie chorób zawodowych. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wydał w dniu 17 lipca 2007 r. orzeczenie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej, od którego skarżący nie odwołał się. W związku wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 oraz uchyleniem poprzednio wydanych decyzji przez sąd administracyjny, organ zwrócił się do WOMP w G. z prośbą o weryfikację orzeczenia lekarskiego z dnia 17 lipca 2007 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w świetle nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. WOMP w G. w piśmie z dnia 15 września 2011 r. w całości podtrzymał swoje poprzednie orzeczenie. Biorąc pod uwagę ocenę narażenia zawodowego, orzeczenie WOMP w G. oraz opinię uzupełniającą, organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia u strony wskazanej choroby zawodowej. S. W. złożył odwołanie od tej decyzji podnosząc, że nie odwołał się od orzeczenia z dnia 17 lipca 2007 r., gdyż w tym okresie pracował na kontrakcie za granicą. Zaznaczył, że jest schorowany i świadczenie emerytalne ledwo starcza mu na życie. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez jednostkę uprawnioną. Wynika z niej, że strona w trakcie pracy była narażona na hałas. Niemniej jednak orzeczeniem lekarskim WOMP w G. rozpoznano obustronny ubytek słuchu typu pozaślimakowego. Brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż wymieniona jednostka chorobowa nie figuruje w wykazie chorób zawodowych. Pismem z dnia 15 września 2011 r. jednostka orzecznicza w pełni podtrzymała w/w orzeczenie. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że po otrzymaniu orzeczenia jednostki medycznej strona miała prawo wystąpić z wnioskiem o ponowne badanie lekarskie w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia, jednak z uprawnienia tego nie skorzystała. Na obecnym etapie nie ma żadnych podstaw do skierowania strony na dodatkowe badania. Organ podkreślił, że w piśmie z dnia 10 października 2011 r. strona przyznała, iż po 27 września 2006 r. jedynie dorywczo pracowała w Stoczni [...] w G. Zatem twierdzenia o trudności w złożeniu odwołania od orzeczenia jednostki medycznej pierwszego stopnia są mało wiarygodne. Organ odwoławczy zastrzegł, że przyznanie odszkodowania, czy dodatku do emerytury nie leży w jego kompetencjach. W tych sprawach właściwy jest sąd powszechny. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący S. W. twierdził, że świadczenie w postaci dodatku do emerytury bezwzględnie mu się należy. W przypadku braku podstaw do przyznania świadczenia wnosi o przyznanie jednorazowego odszkodowania. Jego trudna i pogarszająca się sytuacja życiowa upoważnia do żądania zadośćuczynienia za chorobę, której nabawił się wykonując obowiązki służbowe. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na początku rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zgodnie zaś z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku wydanym w dniu 18 grudnia 2008 r. w sprawie III SA/Gd 421/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organu pierwszej i drugiej instancji, w związku z zapadłym w dniu 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (a więc przepisów, które legły u podstaw wydanych decyzji). W konsekwencji też Sąd zobowiązał organy do rozpatrzenia sprawy skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestie chorób zawodowych. Stosownie zaś do otrzymanych wytycznych organy w oparciu o nową regulację ponownie rozpatrzyły sprawę i wydały decyzje, będące obecnie przedmiotem kontroli sądowej. Przechodząc do dalszych rozważań, to Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) w przepisie art. 2351 stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Jak wynika, z treści przywołanego przepisu, aby określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych; po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przedmiotem badania organu jest więc ustalenie istnienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, ustalenie pracy w warunkach narażających na powstanie tej choroby oraz związku przyczynowego między chorobą zawodową, a tymi warunkami. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, które reguluje postępowanie organów w tym zakresie. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 3 lipca 2009 r. Zatem uregulowania tego aktu prawnego (stosownie do otrzymanych przez organy wytycznych) stanowiły podstawę rozstrzygnięcia i według tych przepisów należy oceniać postępowanie organów. I tak, przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), zwanego dalej rozporządzeniem stanowi, że uprawniony lekarz zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Stosownie natomiast do § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Nie ulega też wątpliwości, że w sprawach nie uregulowanych w rozporządzeniu należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7 i art. 77. Obowiązkiem bowiem organu jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Dotyczy to także regulacji z art. 80 k.p.a. Należy również wskazać, że przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że z zastrzeżeniem postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem 3 września 2002 r., do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W niniejszej sprawie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wydał w dniu 17 lipca 2007 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jak wynika z jego treści, u skarżącego, po wykonaniu badań lekarskich - otolaryngologicznych i dodatkowych, rozpoznano obustronny ubytek słuchu typu pozaślimakowego, czyli chorobę, która nie była wymieniona w wykazie chorób zawodowych. W toku kolejnego rozpoznania sprawy organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o weryfikację wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 17 lipca 2007 r. - w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (- k.19). W odpowiedzi WOMP w G. nadesłał pismo z dnia 15 września 2011 r., w którym informował, że biorąc pod uwagę przedmiotowe przepisy "podtrzymuje w całości orzeczenia lekarskie nr [...] z dnia 17.07.2007 r." (- k.20). Ponadto jak wynika z akt sprawy w dniu 17 października 2011 r. została ponownie sporządzona karta oceny narażenia zawodowego (- k.23). Tu trzeba dodać, że poprzednia karta oceny narażenia zawodowego z dnia 7 lutego 2008 r. wymagała uzupełnienia zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji PWIS z dnia 14 kwietnia 2008 r. (- k.6 i 9). Zważyć w tym miejscu należy, że stosownie do przywołanej powyżej treści § 11 ust. 1 rozporządzenia skuteczne pozostają czynności dokonane w niniejszej sprawie przez organy administracji przed dniem 3 lipca 2009 r. (przed datą wejścia w życie rozporządzenia) lecz podlegać muszą one ocenie w świetle przepisów obecnie obowiązujących. Orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, wydawane przez uprawnionego lekarza ma obecnie, podobnie jak pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, zasadnicze znaczenie w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej. Nie podlega również wątpliwości, że rozpoznane schorzenie, aby mogło być uznane za chorobę zawodową, musi odpowiadać jednostce chorobowej ujętej w wykazie chorób zawodowych. Obecnie w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., wymieniona jest choroba zawodowa: obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem. W orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia 17 lipca 2007 r. rozpoznano u skarżącego chorobę zawodową: obustronny ubytek słuchu typu pozaślimakowego. Orzeczenie to w toku niniejszego postępowania zostało podtrzymane w całości. Jednak w poprzednim stanie prawnym pod poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. wymieniona była choroba zawodowa tylko w postaci: obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego. Zatem w oparciu o udzieloną w dniu 25 września 2011 r. przez WOMP w G. "informację" nie sposób jest jednoznacznie stwierdzić czy w świetle obecnej regulacji schorzenie słuchu skarżącego jest ujęte (czy też nie) w wykazie. Nie odnosi się bowiem ona w żadnej mierze do drugiego typu zdefiniowanego w wykazie ubytku słuchu, a mianowicie typu czuciowo-nerwowego. Nie pozwala również na ustalenie czy ubytek słuchu typu ślimakowego jest tożsamy z ubytkiem słuchu typu czuciowo-nerwowego. Okoliczność ta powoduje, że takie orzeczenie lekarskie - "informacja" musi budzić uzasadnione wątpliwości i nie może być przekonywujące. Ponadto, co jest istotnym dla prawidłowego rozpoznania, nie zawiera ono jakiegokolwiek uzasadnienia. Zdaniem Sądu, takie orzeczenie lekarskie ograniczające się de facto do udzielenia informacji nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podobnie, jak pierwotne orzeczenie lekarskie, które odnosiło się w swej istocie tylko do jednego typu schorzenia słuchu. Ponadto z akt sprawy nie wynika również, aby uzupełniona karta oceny narażenia zawodowego z dnia 17 października 2011 r. stanowiła podstawę wydanego orzeczenia lekarskiego - "informacji" z dnia 25 września 2011 r. Już samo porównanie dat sporządzenia tych dokumentów nasuwa taki wniosek. Skoro karta oceny narażenia zawodowego sporządzana w określony przepisami sposób jest jednym z istotnych elementów, na podstawie których wydawane jest orzeczenie lekarskie, to nie sposób przyjąć, że prawidłowe może być orzeczenie (lub uzupełnienie takiego orzeczenia) wydane bez zapoznania się przez lekarza orzekającego z taką oceną. Rolą oceny narażenia zawodowego jest przecież zasadnicze określenie przez podmiot uprawniony warunków pracy strony, mogących spowodować chorobę zawodową. Lekarz orzekający w sprawie, nie korzystając z karty oceny narażenia zawodowego nie jest w stanie określić jakie warunki pracy stanowią element stanu faktycznego uznawanego za wiarygodny przez organ administracji właściwy w sprawie. Wydanie więc orzeczenia lekarskiego bez uwzględnienia danych zawartych w karcie narażenia zawodowego, stanowi naruszenie przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia. W tym stanie sprawy uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy postępowania oraz prawa w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy administracji uzyskają aktualne orzeczenie lekarskie, wydane przez jednostkę orzeczniczą, dotychczas nie wydającą orzeczeń lekarskich w tej sprawie, w którym to orzeczeniu zawarta zostanie przede wszystkim jednoznaczna ocena, czy rodzaj (typ) ubytku słuchu występujący u skarżącego można lub nie można, i dlaczego, zakwalifikować jako chorobę zawodową w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 2009 r. Przy czym orzeczenie lekarskie winno zostać wydane zgodnie z wymogami przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia, w tym na podstawie karty oceny narażenia zawodowego z dnia 17 października 2011 r. Ponadto winno one zostać poddane takiemu samemu reżimowi, jak i orzeczenie wydane w sprawie po raz pierwszy. To znaczy, że od wydanego orzeczenia przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, przysługiwać musi stronie prawo złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę II stopnia (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z art. 9 k.p.a. strona powinna zostać pouczona o przysługującym jej prawie złożenia takiego wniosku. Na zakończenie rozważań należy zauważyć, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na wydanie wyroku, który uwzględniałby jakiekolwiek roszczenia: odszkodowania czy zadośćuczynienia (o co wnosił w niniejszej sprawie skarżący). Ustawodawca bowiem nie wyposażył sądów administracyjnych w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. W świetle regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może jedynie uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność w przypadku naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.