IV SA/Wa 1834/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lipca 2011 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 9 grudnia 2010 r. W. N. i P. N. wystąpili do Burmistrza Miasta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego (handel) o powierzchni sprzedaży 400 m2 na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w W. przy ul. [...]. Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak dostępu działki nr ew. [...] do drogi publicznej. P. N. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wskazując, że dostęp do drogi publicznej został pozytywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi w kwietniu 2005 r. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lipca 2011 r. podzielając argumentację organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jedną z koniecznych przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest dostęp terenu, na którym przewidywana jest inwestycja, do drogi publicznej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wywiódł, że przy ocenie spełniania przesłanki dostępu do drogi publicznej należy uwzględniać również przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu. Powołał się w tym względzie na art. 29 i nast. ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło, że o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zajazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni zaś dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może natomiast nastąpić na dwa sposoby, a mianowicie przez inną nieruchomość, obciążoną służebnością gruntową, albo przez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Zewnętrznym zaś wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr". Kolegium wskazało też, że zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym przez orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępu do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy administracyjnego. Organ odwoławczy powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r. syn. akt II OSK 1116/08. Podkreślił przy tym, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Kolegium ustaliło, że nie ulega wątpliwości, iż działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej i wyjaśniło, że nie może stanowić o spełnieniu tego warunku powoływane przez P. N. pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia 29 kwietnia 2005 r. zatytułowane "opinia techniczna" wraz z załącznikiem mapowym, w którym Departament Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] zawiadamia, że po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją opiniuje pozytywnie w zakresie rozwiązania geometrycznego zamienny projekt koncepcyjny drogi dojazdowej do działek położonych po zachodniej stronie ul. [...] w rejonie projektowanego ronda na skrzyżowaniu z ul. [...] w W., ani też postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r., którym uzgodniono projekt decyzji w zakresie wpływu na drogę wojewódzką nr [...] i ruch drogowy. P. N. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że: 1. przez wiele lat obsługuje tę działkę, zjeżdżając z drogi publicznej, 2. wydana jest ostateczna decyzja z dnia [...] września 2005 r. "na budowę drogi dojazdowej" i zapewniono go, że za kilka miesięcy będzie budowana droga, 3. na ukończeniu jest postępowanie w sprawie inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., 4. w analizie urbanisty W. R. w punkcie 8. wpisano, że "zarządca drogi nie wyraził zgody na zjazd", choć nikt nie zwracał się o taki zjazd. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. P. N. wskazał, że przedmiotowa działka rzeczywiście nie ma dostępu do drogi publicznej, a dojeżdża do niej przez rów. Podał też, że burmistrz zadeklarował się budować drogę publiczną, która stanowiłaby dojazd do jego działki, ale do tej chwili tego nie zrobił. Nie ma innej możliwości dojazdu do działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta W. nie naruszają prawa. Zgodnie z art 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej również jako upzp, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 upzp, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 60 ust. 1 upzp stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jak prawidłowo ustaliły organu obu instancji, ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez W. N. i P. N. na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w W. przy ul. [...], było niedopuszczalne ze względu na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 upzp przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Po pierwsze, z akt postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją wynika, że działka o numerze ewidencyjnym [...], położona w W. przy ul. [...], nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojęcie "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 4 upzp należy rozpatrywać w powiązaniu z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej powoływanej również jako udp. W świetle bowiem art. 4 pkt 8 udp połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określane jest mianem zjazdu. Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 1 udp budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Powyższe unormowania przesądzają o tym, że aby na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjąć, iż dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, który jest bezpośrednim dostępem do takiej drogi, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym, ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zajazdu. Działka nr ew. [...], na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, zlokalizowana jest przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Mocą art. 19 ust. 2 pkt 2 udp zarządcą tej drogi jest Zarząd Województwa [...]. Organ ten nie wydał decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi nr [...] na działkę nr ew. [...], a w punkcie 4. skargi P. N. sam wskazuje, że "nikt nie zwracał się o taki zjazd". Po drugie, z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...] nie przylega do drogi wewnętrznej, która zapewniałaby jej pośredni dostęp do drogi publicznej. Po trzecie wreszcie, z akt administracyjnych nie wynika również, że na działkach sąsiednich ustanowiono służebności drogowe, zapewniające dostęp do drogi publicznej z działki [...], ani nawet, że właściciele tych działek zgodzili się na dostęp poprzez ich działki. Biorąc pod uwagę, że na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. P. N. podał do protokołu, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a skarżący dojeżdża do niej przez rów należy podkreślić, że dostęp do drogi publicznej, który jest konieczną przesłanką ustalenia warunków zabudowy, oznacza nie tylko dostęp faktyczny ale i prawny. Sama więc możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. syn. akt IV SA/Wa 1505/05. Lex nr 189793). Odnosząc się zaś do argumentacji podnoszonej przez skarżącego, z której wynika, że w jego ocenie dostęp do drogi publicznej z przedmiotowej nieruchomości zapewniony jest przez projektowaną drogę gminną (ulicę dojazdową do posesji przy ul. [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...]), wskazać trzeba, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla działki, której obsługa komunikacyjna odbywać się ma docelowo z projektowanej drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie być dopiero planowany na przyszłość (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1467/09. Lex nr 746565). Niedopuszczalne jest więc, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Dlatego niewystarczające jest do wydania decyzji pozytywnej zaplanowanie dostępu działki nr [...] do projektowanej drogi gminnej. Konkludując, Sąd stwierdza, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy administracji prawidłowo ustaliły, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.