I OSK 1926/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2287/11 w sprawie ze skargi Miasta O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2287/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [....] – wydaną na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Powiat O., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, zajętej pod część drogi publicznej - ul. A. w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [....] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2. Od decyzji tej odwołanie wniosło Miasto O., a Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze, zauważając, że odwołujący się nie posiadał w tym postępowaniu interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego, stronami postępowania komunalizacyjnego był jedynie Powiat O. i Skarb Państwa. Inne zaś podmioty mogły uzyskać przymiot strony jeżeli wykazały by, że zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcie wpływało by na kształtowanie się ich praw i obowiązków. Taka zaś sytuacja w tym wypadku nie zachodziła, gdyż przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w O. Powyższy fakt potwierdzał – zdaniem organu odwoławczego - wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej. Odwołujący się nie przedstawił natomiast żadnych dokumentów, świadczących o tym, że władał sporną nieruchomością. Przedstawione bowiem przez Miasto O. dokumenty świadczyły tylko o ponoszonych przez nie na spornej nieruchomości nakładach na utrzymanie zieleni. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. Miasto O. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło organowi naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący twierdził bowiem, że władanie przez niego przedmiotową nieruchomością oparte było na przeznaczeniu nieruchomości w postanowieniach planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O., obowiązującego na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz obecnym. Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw. Sąd przytoczył treść art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i stwierdził, iż podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa, w trybie tego przepisu, jest "władanie" mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną, przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa z 13 października 1998 r., ani w powołanym przepisie art. 60 ust. 1, ani w żadnym innym, nie zawiera definicji pojęcia "władanie" zatem zostało ono zdefiniowane w orzecznictwie sądowym, w którym podstawowe znaczenie ma wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002 r. (sygn. akt III RN 206/01). W wyroku tym Sąd dokonał wykładni pojęcia "władania", o jakim mowa w cytowanej ustawie, stwierdzając, że pojęcie to nie może być identyfikowane z pojęciem faktycznego "władania", jakim posługuje się Kodeks cywilny i podlega wykładni, co do jego prawnego znaczenia, odmiennej od tej, stosowanej w przypadku przepisów Kodeksu Cywilnego. Nabycie ex lege prawa własności nieruchomości, będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, jak wywodził Sąd, mogło dotyczyć zatem tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości, zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Takie rozumienie pojęcia "władanie", zawartego w art. 60 omawianej ustawy, przyjął też Sąd Wojewódzki a wynikało z niego, że stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie w/w przepisu, są tylko te jednostki samorządu terytorialnego, które wykażą, że instytucje lub państwowe jednostki organizacyjne, przejmowane przez nie z dniem 1 stycznia 1999 r. - na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej - legitymowały się w dniu 31 grudnia 1998 r. prawem zarządu lub trwałego zarządu, ustanowionych w sposób prawem przewidziany, do mienia Skarbu Państwa objętego komunalizacją. W rozpoznawanej zaś sprawie, Miasto O. nie wykazało się takim władaniem do działki nr [...] a faktyczne władanie tą nieruchomością, polegające na utrzymaniu i pielęgnacji zieleni, nie stwarzało, po jego stronie, legitymacji do bycia stroną przedmiotowego postępowania komunalizacyjnego. Zdaniem Sądu, również przeznaczenie spornej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie 31 grudnia 1998 r., nie stanowiło o interesie prawnym skarżącego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. a to skutkowało przyjęciem, że zaskarżona decyzja, oparta na przepisie art. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., była zasadna. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto O.k zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, 2. norm prawa procesowego i materialnego, to jest: art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 art. 6 ust: 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, 3. przepisów postępowania, to jest: art. 133 i 134 P.p.s.a. które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wyrok Sądu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, uchylenie go i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że - zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Gmina O. nabyła - z mocy prawa - z dniem 27 maja 1990 r., własność części nieruchomości położonej przy ul. A. w O., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...]. Działka ta stanowi zaś w części drogę powiatową (ul. A.), która w dniu 31.12.1998 r. była drogą wojewódzką - na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim, szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz.205 z późn. zm.) - a w części pas gruntu zieleni, przylegającej do budynków administrowanych przez Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w O., a obecnie przez Wspólnotę Mieszkaniową bloku A. [...], który z mocy prawa stał się własnością Gminy O. Skarżący powoływał się w tym miejscu na definicję, zawartą w art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, o treści obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., w myśl których, ulica stanowi drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów pieszych. Twierdził również, że zgodnie z planem zagospodarowania miasta O., obowiązującym w dniu 31. 12.1998 r. jak i obecnym, tylko część ww. działki podlegała komunalizacji na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998.r., pozostała zaś jej część (o pow. ok. [...] m2), stanowiąca ciąg terenów zieleni przylegającej do bloków komunalnych przy ulicy A. na odcinku od ul. P. do ul. S., nie była nigdy użytkowana jako droga. Z tego powodu należało uznać, iż na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stała się własnością Gminy O. z dniem [...] maja 1990 r. Ponadto, w ocenie skarżącego, nie można było uznać, iż Powiat O.spełniał przesłankę samodzielnego korzystania z przedmiotowej nieruchomości bowiem zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta O., jest ona podzielona - de facto - na dwie części; jedną, będącą drogą powiatową ul. A., która w dniu 31.12.1998 r. stanowiła drogę wojewódzką, a drugą, będącą pasem gruntu zieleni przylegającego do budynków administrowanych przez Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w O., a obecnie przez Wspólnotę Mieszkaniową bloku A. , który – jak wyżej wspomniano - z mocy prawa stał się własnością Gminy O.. Nie można było więc – zdaniem skarżącego - mówić o samodzielności władania nieruchomością przez Powiat O., skoro to wyłącznie Miasto O. zajmowało się i ponosiło koszty pielęgnacji zieleni, rosnącej na przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podnosił również, iż przeznaczenie części nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi, które to przeznaczenie zostało przyjęte i umieszczone w planie, jednoznacznie przesądzało o jego niezbywalnym prawie do stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zdaniem zatem Miasta O., jego interes prawny w występowaniu w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony wnikał z treści art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Sąd zaś, badając sprawę, nie dochodząc prawdy obiektywnej i nie respektując całego materiału dowodowego przedstawionego w sprawie tj; wypisu z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 24.06.2009 r., mapy przedstawiającej przedmiotową nieruchomość oraz wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obrębu [...], w skali 1:1000, które w sposób jednoznaczny potwierdzają władanie sporną nieruchomością przez skarżącego, naruszył przepisy postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa, wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ akcentował, że tylko przepis prawa materialnego może stanowić podstawę interesu prawnego, który stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie stanowią zaś takiej podstawy czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Twierdzono też, że w świetle dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w O. (wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej KW nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione. Rozpoznawana sprawa generalnie dotyczyła stwierdzenia – na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - nabycia przez Powiat O., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, zajętej pod część drogi publicznej - ul. A. w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2. Z uwagi jednak na fakt, że od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł podmiot (Miasto O.), który nie był stroną postępowania, toczącego się przed Wojewodą Ma., kluczowym zagadnieniem stało się ustalenie, czy Miasto O. miało w tym postępowaniu interes prawny, który uzasadniałby uznanie go za stronę niniejszego postępowania. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że pojęcie interesu prawnego choć nie posiada definicji legalnej, jednak doczekało się bogatego orzecznictwa. Przyjmuje ono, iż wprawdzie, przy określaniu tej kategorii prawnej, nie ma generalnych i jednolitych zasad, które mogły by być stosowane zawsze i w każdej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, LEX Nr 340207), tym niemniej – zarówno orzecznictwo, jak i doktryna – zgodnie podnoszą, że interes prawny musi opierać się na konkretnym przepisie prawa, z którego będą wynikać określone uprawnienia uczestnika postępowania administracyjnego. Muszą też one mieć charakter prawny a nie tylko faktyczny. W rezultacie, stroną podstępowania administracyjnego – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - może być jedynie podmiot, na którego sferę prawną - z uwagi na obowiązywanie konkretnego przepisu prawa materialnego – oddziaływuje w sposób bezpośredni akt prawny, wydany w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego należy uznać, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2011 r., orzekająca o komunalizacji na rzecz Powiatu O. nieruchomości położonej w O. a stanowiącej działkę nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], nie oddziaływuje na sferę prawną Gminy O., choć z całą pewnością Miasto to jest faktycznie zainteresowane w/w postępowaniem. W szczególności, o tytule prawnym Miasta O. nie może przesądzać treść postanowień, zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego terenu i to zarówno w planie obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obowiązującym obecnie. Przepisy ustawy planistycznej regulują bowiem kwestie dotyczące sporządzania dokumentów planistycznych a nie rozstrzygają o tytule prawnym do terenu, któremu poświęcone są w/w dokumenty. Z faktu zatem, że określona nieruchomość została objęta planem zagospodarowania przestrzennego nie wynika jeszcze, że określonemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny do danej nieruchomości, objętej takim planem. Z tej przyczyny nie był zasadny zarzut kasacyjny, odnoszący się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 art. 6 ust: 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Wadliwie również autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie. Przedmiotowa sprawa dotyczyła komunalizacji, która następowała na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawę reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Sprawa ta zatem nie dotyczyła nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości państwowej w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Są to dwie różne podstawy komunalizacji mienia państwowego i nie jest możliwe by w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzić ustalenia dotyczące nabycia przez różne jednostki samorządowe tego samego mienia Skarbu Państwa. Podkreślić w tym miejscu też wypada, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r. (sygn. akt III CZP 64/93, OSN 93/12 poz. 209) gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stały się – z mocy prawa – jej własnością, dopiero gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie stała się ostateczna. Brak zatem legitymowania się, w rozpoznawanej sprawie, przez Miasto O., wspomnianą wyżej decyzją deklaratoryjną wojewody, uniemożliwiał jej twierdzenie, że sporny grunt, z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – stanowił jego własność. Biorąc powyższe pod uwagę, zauważyć zatem wypada, że zbędne było badanie przez Sąd Wojewódzki treści: wypisu z tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 24.06.2009 r., mapy przedstawiającej przedmiotową nieruchomość oraz wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obrębu [...], w skali 1:1000. Dlatego też również zarzuty procesowe, zawarte w skardze kasacyjnej a dotyczące naruszenia art. 133 i 134 P.p.s.a.), były nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.