I SA/Wa 449/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Iwona Kosińska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia G. G. reprezentowanej przez R. C., B. C., W. G. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na zaświadczenie Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] dotyczące utrzymania i konserwacji budynku położonego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości C. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność G. G., W. G. i B. C. w zakresie okoliczności będących podstawą do zwolnienia od podatku od nieruchomości w trybie art. 7 ust/ 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 26 lipca 2010 r., Prezydent Miasta C. zwrócił się do Kierownika Delegatury w C. [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w zakresie okoliczności będących podstawą do zwolnienia od podatku od nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. nr 95, poz. 613) budynku położonego na działce o nr ewid. [...] w C. przy ul. [...], stanowiącego współwłasność G. G., W. G. i B. C. Kierownik Delegatury w [...] [...]Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r., nr [...], stwierdził, że w chwili obecnej współwłaściciele wywiązują się ze spoczywającego na nich obowiązku wynikającego z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r., a także, iż począwszy od lat 2004 – 2005 do czasu przystąpienia do prac remontowych w bieżącym roku współwłaściciele obiektu nienależycie wywiązywali się ze spoczywających na nim obowiązku wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. Od przedmiotowego pisma – określając je jako zaświadczenie – G. G. wniosła zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała, że pismo z dnia 10 sierpnia 2010 r., mimo braku właściwej formy powinno być traktowane jako zaświadczenie, o które prosił Prezydent Miasta C. w piśmie z dnia 26 lipca 2010 r. Podkreśliła jednak, że nie występowała o wydanie takiego zaświadczenia. Oznacza to, że stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma umocowania w przepisach wskazanych w tym postanowieniu. Prowadząc postępowanie odwoławcze Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na wstępie przytoczył treść przepisu art. 217 § 1 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. jak również przepis art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy zaakcentował, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest odrębnym postępowaniem administracyjnym do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące postępowania jurysdykcyjnego. Postępowanie to ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego, jednak Kodeks postępowania administracyjnego nie określa stosunku postępowania w sprawach o wydanie zaświadczeń do postępowania jurysdykcyjnego nie przewidując chociażby zasady odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Ponadto odpowiednie przepisy działu VIII k.p.a. nie zawierają przepisów, które wskazywałyby na konieczność wydania zaświadczenia w formie decyzji albo postanowienia. Jedynie odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę, która się o nie ubiega następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (por. treść art. 219 k.p.a.). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że w tym stanie rzeczy w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, a okoliczność ta stanowi przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na zaświadczenie Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Na powyższe postanowienie W. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisu art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację, - przepisu art. 217 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta C. może wystąpić z żądaniem o wydanie zaświadczenia, - przepisu art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. nr 95. poz. 613) poprzez błędną interpretację, i uznanie, że na jego podstawie organ do spraw ochrony zabytków zobligowany jest do wydania zaświadczenia, - przepisu art. 218 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi W. G. wskazała, że analizując przesłane do niej pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r., nie była ona w stanie jednoznacznie stwierdzić czy ma ono formę informacji, zaświadczenia wydanego na żądanie Prezydenta Miasta C., postanowienia wydanego w trybie art. 219 k.p.a., odmowy wydania takiego zaświadczenia czy też decyzji administracyjną. Nie mogąc zatem zinterpretować jego treści skarżąca określiła je w odwołaniu jako zaświadczenie sądząc, że zostanie to skorygowane przez organ II instancji. Skarżąca zaznaczyła, że wiedziała jedynie, iż Prezydent Miasta C. zażądał wydania "zaświadczenia" i w związku z tym w tej materii winna być sporządzona odpowiedź [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W. G. podkreśliła, że przy tak trudnej interpretacyjnie sprawie żaden przepis prawa nie upoważnia Prezydenta Miasta C. do wystąpienia z żądaniem wydania zaświadczenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien zwrócić się do skarżącej z prośbą o doprecyzowanie zażalenia w celu upewnienia się, że na pewno nie jest ono zażaleniem złożonym na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bądź odwołaniem od wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 104 k.p.a. Jej zdaniem organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił charakter prawny zaskarżonego pisma, a w konsekwencji niewłaściwie przyjął, że jest ono zaświadczeniem i nie podlega kontroli instancyjnej, co spowodowało, że stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). W kontrolowanej przez sąd sprawie zasadniczy zarzut skargi dotyczy niewłaściwego zastosowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisu art. 217 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta C. może wystąpić z żądaniem o wydanie zaświadczenia, art. 218 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację wobec uznania, że Prezydent Miasta C. może wystąpić z żądaniem o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego oraz art. 7 ust.1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz.613 ) poprzez błędną interpretację prowadzącą do uznania, że na jego podstawie organ do spraw ochrony zabytków jest zobligowany do wydania zaświadczenia. Dokonując analizy powyżej wskazanych przepisów prawa sąd doszedł do przekonania, że zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie jest kwestia uprawnień do żądania wydania zaświadczenia przez Prezydenta Miasta C., ani też badanie treści pisma, potraktowanego przez organ wydający w tej sprawie zaskarżone postanowienie jako zaświadczenie. Skoro bowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na zaświadczenie Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z dnia [...] sierpnia 2010 roku, to zadaniem sądu jest zbadanie w oparciu o przepisy regulujące wydawanie zaświadczeń czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przepis art. 217 k.p.a. nie formułuje expressis verbis definicji zaświadczenia, ale jego treść pozwala na określenie prawnej istoty tego pojęcia. Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wobec czego stanowi wyłącznie przejaw wiedzy organu co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych, a więc nie może być traktowane jako oświadczenie woli organu - co nadawałoby mu charakter władczy. Zaświadczenie stanowi działanie faktyczne administracji i większość przedstawicieli doktryny prawa zalicza je do tzw. działań materialno - technicznych administracji. Zaświadczenie w odróżnieniu od decyzji nie wiąże organu. Zaświadczenie, mimo, że kwalifikowane do czynności materialno-technicznych, pośrednio może wywoływać skutki prawne, gdyż stanowić może dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Przywołując orzecznictwo sadów administracyjnych stwierdzić należy, że zaświadczenie to dokument, który ma moc dowodową o tyle, o ile jest zgodny z prawdą, a jego moc dowodowa trwa tak długo, dopóki nie zostanie obalona za pomocą innych dowodów - (por. wyrok WSA z 19.07.2006. sygn. akt I SA/Wa 2276/05 ). Przy czym znaczenie prawne mają więc tylko te zaświadczenia, które są zgodne z prawdą. (por. J. Jendrośka, ogólne postępowania administracyjne i sądowo - administracyjne, Wrocław 2007 , s.94 ). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy dostrzec, że przepis art. 219 k.p.a. reguluje sytuację, w której przysługuje złożenie zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Wobec takiego brzmienia powyższego przepisu stwierdzić należy, że z pewnością nie doszło do odmowy wydania zaświadczenia, czyli nie ziściła się pierwsza z ustawowych przesłanek dopuszczalności złożenia zażalenia w oparciu o przepis art. 219 k.p.a. analizując z kolei drugą z przesłanek podkreślić należy, że zażalenie w tym trybie może złożyć jedynie podmiot , który wniósł o wydanie zaświadczenia. Inna osoba zainteresowana w jakikolwiek inny sposób wydaniem zaświadczenia nie może szukać ochrony w art.219 k.p.a. Jeśli jest legitymowana do uzyskania zaświadczenia, swój interes może zaspokoić składając własny wniosek o jego wydanie (art. 217 § 1 k.p.a.) - por wyrok NSA z 19.04.2000. II SA/Gd 433/98. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jej wydanie, zaś przepis art. 218 k.p.a. precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem-fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zagadnieniem wyłaniającym się na gruncie przedmiotowej sprawy jest - jak chce tego skarżąca, kwestia dopuszczalności zastosowania trybu postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń w niniejszej sprawie. Pojawia się pytanie o legitymację jednostki organizacyjnej, stanowiącej fragment aparatu pomocniczego organu administracji publicznej, do występowania do tego organu z żądaniem wydania zaświadczenia. Zdaniem sądu w piśmie z dnia 26 lipca 2010 r., na które powołuje się [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazano przepis prawa materialnego – art. 7 ust.1, pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613), w oparciu min., o który organ dokonywał ustaleń w prowadzonym przez siebie postępowaniu, dotyczącym wymierzenia podatku od nieruchomości. W przywołanym piśmie organ zwracał się o wydanie zaświadczenia w zakresie okoliczności będących podstawą do zwolnienia od podatku od nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. nr 95, poz. 613), która po jej sprecyzowaniu w odpowiedzi z dnia 10 sierpnia 2010 r. uznana została przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za zaświadczenie, skoro tak, to zastosowanie znajdują powyżej przedstawione rozważania. Na podkreślenie jednak zasługuje okoliczność, że skarżąca w toku właściwego, dotyczącego nieruchomości, której jest właścicielką, postępowania może wykorzystać i podnosić wszelkie dowody i argumenty na poparcie tez, w celu osiągnięcia zamierzonego skutku prawnego – w tym może również występować o wydawanie stosownych zaświadczeń zgodnie z treścią przepisu art. 217 k.p.a.. Biorąc powyższe pod uwagę sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.