II SA/Ke 87/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012r. sprawy ze skargi E.J. i H.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odszkodowania za wydzieloną nieruchomość oddala skargę. Decyzją dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 98 ust. 3 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwanej danej u.g.n.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz E. J. i H. P. za nieruchomość wydzieloną decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] znak: [...] położoną w obrębie B. gm. Z., oznaczoną jako działki o numerach: 388/1 o powierzchni 0,0181ha, 388/2 o powierzchni 0,1675ha i 388/8 o powierzchni 0,0188ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewody podniesiono, iż na wniosek E. J. i H. P. decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy Z. zatwierdził m.in. projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 388, położonej w obrębie B., gmina Z., stanowiącej współwłasność po ½ części E. J. i H. P. przedstawiony na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] z dnia [...] na działki wymienione enumeratywnie od nr 388/1 do nr 388/9 o podanych powierzchniach. W decyzji nie określono, iż działki nr 388/1, 388/2 i 388/9 zostały wydzielone pod drogi publiczne. Wnioskiem z dnia 11.04.2011r. (uzupełnionym w dniu 26.04.2011r.) E. J. i H. P. wystąpiły do Starosty K. o ustalenie odszkodowania za wymienione wyżej działki. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego wyznaczono rozprawę administracyjną, Starosta K. odmówił ustalenia odszkodowania uznając, że przedmiotowe działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy Z. W odwołaniu od decyzji Starosty K. z dnia 11.10.2011r. E. J. i H. P. zarzuciły podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 21 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 98 ust. 1 i art. 129 ust. 5 u.g.n.; - prawa procesowego tj. art. 7, 8, 10, 37, 77, 81, 104 kpa. Rozpatrując odwołanie Wojewoda przytoczył brzmienie art. 98 ust. 1 u.g.n. stwierdzając, że przepis ten stanowi podstawę ustalenia odszkodowania za przejęte działki gruntu tylko w sytuacji, gdy działka została wydzielona pod drogę publiczną. Organ uznał, że brak wskazania w decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] odnośnie przeznaczenia działek nr 388/1, 388/2 i nr 388/8 pod takie drogi pozwala na przyjęcie, iż w/w działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy Z. Działki te bowiem, o czym świadczy załączona do projektu podziału mapa przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za nr [...] z dnia [...] były przeznaczone pod drogę wewnętrzną, zapewniającą dojazd do działek prywatnych, które powstały w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Z.. W uzasadnieniu podniesiono także, iż zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr 9/93 Rady Gminy w Z. z dnia 25 lutego 1993r. ogłoszoną w Dz. Woj. K. nr 3, poz. 28 z dnia 31.03.1993r. oraz uchwałą Rady Gminy w Z. nr 23/9 z dnia 29.07.1993r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. K. nr 9, poz. 106 z dnia 30.09.1993r., teren oznaczony symbolem 1.1-MN, na którym znajdowała się działka o nr 388 był przeznaczony pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych. Plan zatem nie przewidywał lokalizacji drogi publicznej, co mogłoby skutkować przejściem z mocy prawa własności tych działek na rzecz Gminy Z.. Zdaniem organu odwoławczego nie ma znaczenia, że obecnie obowiązujący na terenie sołectwa B. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza lokalizację drogi publicznej oznaczonej symbolem KD-D1 m.inn. na terenie przedmiotowych działek, albowiem istotne jest przeznaczenie działek w dacie wydania decyzji podziałowej. W toku postępowania na podstawie skróconego wypisu ze skorowidza działek na dzień 14.03.2011r. ustalono, że działka nr 388/1 jest współwłasnością czterech osób, natomiast działka nr 388/2 i nr 388/8 stanowi współwłasność dwudziestu ośmiu osób. Rozdysponowanie prawem własności przez wnioskodawczynie jak wskazał organ potwierdza, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z przejściem wydzielonych w wyniku podziału działek na własność Gminy Z. lecz wydzieleniem tych działek pod drogę wewnętrzną to zaś oznacza brak podstaw do ustalenia za nie odszkodowania. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy uznał, że są one bezzasadne. Podkreślono, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Taka sytuacja nie występuje w niniejszym przypadku, ponieważ z wnioskiem o podział nieruchomości nr 388 wystąpiły same poprzednie współwłaścicielki, a następnie poprzez zbywanie udziałów na rzecz osób trzecich, swobodnie rozporządzały działkami powstałymi w wyniku jej podziału. Okoliczność, iż nie doszło do pozbawienia prawa własności na cele publiczne, w ocenie organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952r. Wojewoda podzielając w całości stanowisko Starosty K. nie znalazł naruszenia prawa procesowego stwierdzając, że stan faktyczny organ I instancji ustalił w sposób optymalny, strony miały możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym i składania wyjaśnień oraz dokumentów na poparcie swojego roszczenia, z czego skorzystały. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. J. i H. P., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego: - art. 21 Konstytucji RP statuującego zasadę ochrony własności; - art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952r. (Dz.U. z 1955r. Nr 36, poz. 175) dotyczącego ochrony prawa własności; - art. 98 ust. 1 i art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami; Oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 8, 37, 77 kpa. Zdaniem skarżących, przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. należy interpretować w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Nie chodzi więc o fizyczne wybudowanie drogi bądź nadanie drodze określonej kategorii lecz wystarczy samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Autorki skargi zakwestionowały ustalenie organu, iż działki 388/1, 388/2 i 388/8 nie przeszły na własność Gminy Z. z uwagi na brak stosownych postanowień w decyzji zatwierdzającej podział. Wskazały, że prawnorzeczowe skutki jakie wywiera decyzja podziałowa w zakresie prawa własności działek nie są uzależnione od poprawności decyzji podziałowej, albowiem przejście własności nieruchomości wydzielonej pod drogę następuje z mocy prawa (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Ich zdaniem, organ nieprawidłowo odniósł się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 9/93 Rady Gminy w Z. z dnia 25.02.1993r., gdyż podstawą wydania decyzji o podziale stanowiła koncepcja podziału nieruchomości zaopiniowana w formie postanowienia pozytywnie przez Wójta oraz decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 12.05.1999r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w której to w/w działki wypełniają postanowienia § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Skarżące uważają, że ustalenie w decyzji z dnia 12.05.1999r. dla dróg wewnętrznych (działka nr 388/2) i dróg zbiorczych (działki 388/1 i 388/8) warunku szerokości odpowiednio 8m i 12m potwierdza publiczny charakter tych dróg, a w konsekwencji ich właścicielem z dniem 22.04.2001r. stała się gmina na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. Uzasadniając stanowisko w sprawie skarżące szeroko przywołały orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (EPS 2008/9/39), wyrok NSA sygn. akt I SA 1513/99 z dnia 22.02.2001r., wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki: II SA/Bk 504/07 z dnia 14.02.2008, I SA/Wa 2131/04 z dnia 18.01.2006r., I SA/Wa 1834/07 z dnia 25.01.2008r.. II SA/Ol 781/08 z dnia 18.11.2008r. Nietrafna jest również argumentacja organu przeciwko ustaleniu odszkodowania opierająca się na stwierdzeniu, że poprzednie współwłaścicielki same wystąpiły z wnioskiem o podział nieruchomości oznaczonej nr 388, a następnie swobodnie ją rozporządzały, poprzez zbywanie udziałów na rzecz osób trzecich. Skarżące podkreśliły, iż art. 98 ust. 1 znajduje zastosowanie także do sytuacji, gdy podział został dokonany na wniosek właściciela, zaś zbycie udziałów na rzecz dzieci i wnuka wynikało z braku ich wiedzy co do faktycznej sytuacji prawnej spornych gruntów. Zdaniem skarżących, fakt, że w księdze wieczystej widnieją nieaktualne wpisy świadczy o niewypełnieniu przez gminę ciążącego na niej obowiązku ujawnienia w odpowiedniej księdze wieczystej swojego prawa, które nabyła z mocy prawa. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwe ustalenie powierzchni i numerów gruntów odjętych pod drogi oraz wadliwe ustalenie stron postępowania, którymi powinni być adresaci decyzji o podziale nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało to lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako u.g.n. ), który za podstawę rozstrzygnięcia przyjął Wojewoda stanowi w ustępie 1, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Według ust. 3, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle powyższego uregulowania nie budzi wątpliwości, że powołany przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., ma charakter wywłaszczeniowy. Ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że przy spełnieniu określonych warunków nieruchomość staje się własnością odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego (Skarbu Państwa, gmin, powiatów i województw samorządowych) za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowi rekompensatę za utratę prawa własności. Przesłankami ustalenia odszkodowania jest istnienie w obrocie prawnym decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego oraz wydzielenie na jej podstawie działek gruntu pod drogę publiczną: gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust 2). Zgodnie z treścią ust. 3 cyt. przepisu podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności gruntowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej, w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że działki nr 388/1, 388/2 i 388/9 zostały wydzielone decyzją podziałową Wójta Gminy Z. z dnia [...] znak: G 7231/2-9/2001 na wniosek m.inn. skarżących. W opisanej decyzji brak jest zapisów potwierdzających, że w/w działki stają się drogami, czy też drogami publicznymi. Stan taki nie wynika również z przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy nr [...] z dnia [...] odzwierciedlającej podział nieruchomości nr 388. W wykazie zmian gruntowych działki 388/1, 388/2 i 388/8 zostały wykazane jako użytki rolne IV, V, VI klasy oraz łąki. Decyzja podziałowa odnosi się wyłącznie do "drogi gruntowej wzdłuż linii kolejowej W-wa – Kraków, po lewej stronie od km 171.977 do km 172.537, znajdującej się w dyspozycji Zakładu Infrastruktury Kolejowej z siedzibą w K., która ma być udostępniona dla osób, których grunty sąsiadują z tą drogą, do czasu nabycia przez Urząd Gminy w Z. tego gruntu pod budowę drogi. Obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla terenu objętego decyzją oznaczonego symbolem 1.1-MN – zabudowę mieszkalną, jednorodzinną, z możliwością usług nieuciążliwych. Nie było w nim więc wprost zapisów o lokalizacji drogi publicznej. Zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy Z. z dnia [...] podjętym na podstawie art. 93 pkt 4, 5 i 6 u.g.n. warunki podziału projektowanego terenu określono w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] znak: [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że w decyzji tej nie sprecyzowano projektowanego przebiegu dróg, natomiast w dniu wydania decyzji o podziale decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania z dniem 31 grudnia 2000r. utraciła ważność. Jeżeli nawet w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjąć, że w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu oznaczone nr 388/1, 388/2 i 388/8 zostały przeznaczone pod drogę wewnętrzną to wobec braku ustanowienia na nich służebności drogowych, dostęp do drogi publicznej nowo utworzonym działkom został zgodnie z art. 93 ust. 3 zdanie drugie, zapewniony poprzez sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżąca nie kwestionuje, iż doszło do zbycia udziałów na rzecz dzieci i wnuka. Natomiast z oczywistych przyczyn, skarżące nie mogłyby zbyć działek będących drogami osobom trzecim. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że w wyniku podziału nieruchomości nr 388 działki 388/1, 388/2 i 388/8 zostały wydzielone pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. Z tego względu jak trafnie zauważa Wojewoda w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem na cele publiczne, a skoro tak to przedmiotowe działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy Z. co oznacza, że nie istnieje obowiązek wypłaty odszkodowania za w/w działki. Zasługuje również na akceptację stanowisko Wojewody, iż w rozpoznawanej sprawie organ nie naruszył art. 21 Konstytucji RP statuującego zasadę ochrony własności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952r., dotyczącego ochrony prawa własności, albowiem w następstwie podziału gruntu należącego do skarżących nie doszło do wywłaszczenia z własności prywatnej. Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo uznał, że stronami postępowania są osoby występujące z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Literalna wykładnia art. 98 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że roszczenie o odszkodowanie przysługuje tym podmiotom, których w wyniku podziału nieruchomości pozbawiono prawa własności, a nie wszystkim adresatom decyzji podziałowej. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.