II SA/Ke 810/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012r. sprawy ze skargi K.K. na uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie likwidacji Środowiskowego Domu Samopomocy w P. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Powiatu P. na rzecz J.K. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 810/11 Uzasadnienie Uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie likwidacji Środowiskowego Domu Samopomocy w P., Rada Powiatu w P. na podstawie art. 12 pkt 8 lit i ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zmianami), art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zmianami), w związku z art. 25 ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175 z 2009r. poz. 1362 ze zmianami): w § 1 zlikwidowała Środowiskowy Dom Samopomocy w P.; w § 2 stwierdziła, że realizację zadania publicznego, polegającego na prowadzeniu Środowiskowego Domu Samopomocy w P. zapewni Stowarzyszenie Rozwoju Kulturalno – Gospodarczego Powiatu P., wyłonione w wyniku konkursu ofert; w § 3 wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu w P.; w § 4 stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa . W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 25 ustawy o pomocy społecznej organy administracji rządowej i samorządowej mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom, wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej, zwanych dalej podmiotami uprawnionymi. Zlecenie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej odbywa się po uprzednim przeprowadzeniu konkursu ofert. Zgodnie z powołanymi przepisami przeprowadzono otwarty konkurs ofert na realizację zadania. Powołany przez Zarząd Powiatu Zespół Opiniujący rozpatrzył i zarekomendował Zarządowi ofertę konkursową, jaką przedłożyło Stowarzyszenie Rozwoju Kulturalno – Gospodarczego Powiatu P.. Zarząd dokonał wyboru przedstawionej oferty uznając, że oferent spełni wymagane standardy i oczekiwania dotyczące prowadzenia Domu oraz daje gwarancję należytego realizowania tego zadania. Stowarzyszenie Rozwoju Kulturalno – Gospodarczego Powiatu P. posiada odpowiednie zasoby kadrowe i rzeczowe oraz jest w stanie realizować w/w zadanie w ramach przydzielonej dotacji. Swoją działalność prowadzi od 1999r. Posiada doświadczenie w zakresie zadań związanych z pomocą społeczną. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę uchwałę J. K. zarzucił naruszenie: 1/ art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych poprzez nieokreślenie, że likwidowana jest jednostka budżetowa pod nazwą Środowiskowy Dom Samopomocy i nieokreślenie przeznaczenia mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, 2/ art. 25 ustawy o pomocy społecznej poprzez orzeczenie o likwidacji Środowiskowego Domu Samopomocy i jednocześnie o dalszym powierzeniu realizacji zadania publicznego polegającego na prowadzeniu Środowiskowego Domu Samopomocy przez konkretne Stowarzyszenie, 3/ art. 4 ust. pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez rozstrzygnięcie prywatnej, a nie publicznej sprawy. W związku z tymi zarzutami skarżący domagał się orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uchwała jest pozorna, bowiem Środowiskowy Dom Samopomocy nie został zlikwidowany lecz nadal jest prowadzony przez Stowarzyszenie. O pozornym charakterze tej uchwały świadczy fakt istnienia tej jednostki w wykazie Środowiskowych Domów Samopomocy województwa . Z ogólnej liczby 31 jednostek tego typu na dzień 2 maja 2010r. 5 z nich było prowadzonych przez powiaty. Z wykazu jednoznacznie wynika, że w przypadku Pińczowa organem prowadzącym jest nadal Powiat. Jak stąd wynika, celem podjęcia uchwały nie była w istocie likwidacja ŚDS lecz pozbawienie skarżącego pracy. W dniu podjęcia uchwały wręczono mu bowiem decyzję o dyscyplinarnym zwolnieniu z pracy bez wymaganych ku temu przyczyn, co zostało udowodnione w odrębnym procesie, na dowód czego J. K. zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy, jaka toczyła się przed sądem powszechnym. Wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w J., utrzymanym przez Sąd Okręgowy uznano, że rozwiązanie z nim umowy o pracę było bezpodstawne, w związku z czym zasądzono na jego rzecz odszkodowanie, ale jednocześnie nie przywrócono go do pracy właśnie na skutek pozornej likwidacji jego miejsca pracy. Uchwała służyła zatem wyłącznie temu, aby nie było możliwości przywrócenia go do pracy. Podjęcie bowiem takiej uchwały z innych niż opisane powodów było całkiem nieuzasadnione. Na skutek podjętych przez niego działań oszczędnościowych zapewniono stabilny poziom finansowania Domu. Skarżący podniósł, że zarówno z uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak i uchwały z [...] Nr [...]. wynika, że oprócz powyższego celu podstawowego, jedynym celem uchwały było powierzenie zadania Stowarzyszeniu Rozwoju Kulturalno – Gospodarczemu Powiatu P., nie zaś rozważenie w jakiej formie prawnej realizacja tego zadania publicznego jest najbardziej celowa i ekonomiczna. Tak więc zaskarżona uchwała jest kontynuacją unieważnionej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z [...] uchwały z [...] o likwidacji ŚDS. J. K. wskazał, że podjęta uchwała "godzi bezpośrednio" w jego uzasadniony interes prawny poprzez pozorną niemożność przywrócenia go do pracy, mimo treści art. 39 kodeksu pracy, w związku z czym złożenie skargi jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu P. wniosła o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Swoje stanowisko uzasadniła tym, że skarżący nie wykazał, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały o likwidacji jednostki nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego. Z tych względów nie może on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co winno spowodować odrzucenie skargi. Na potwierdzenie swego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 422/11. Fakt, że jednostka organizacyjna powiatu została zlikwidowana i w konsekwencji rozwiązano umowę o pracę ze skarżącym nie może stanowić o interesie prawnym skarżącego do kwestionowania uchwały o likwidacji. Skarżący w tej sytuacji mógł mieć ewentualnie interes faktyczny w skarżeniu uchwały, lecz nie interes prawny, o jakim mowa w art. 87. Niezależnie od powyższego zdaniem organu uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem i zawiera niezbędne elementy oraz ustala sposób realizacji zadania publicznego realizowanego dotychczas przez jednostkę powiatu przez nowy podmiot na zasadzie zlecenia realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej w trybie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Sąd zawiadomił o toczącej się sprawie Stowarzyszenie Rozwoju Kulturalno – Gospodarczego Powiatu P., które nie zgłosiło swojego udziału w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Takie stanowisko Rada Powiatu uzasadniła tym, że jej zdaniem uchwała nie narusza interesu prawnego J. K.. W związku z tym wskazać należy, iż gdyby zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącego, skutkowałoby to oddaleniem jego skargi, nie zaś jej odrzuceniem. Przed wniesieniem skargi do Sądu J. K. wezwał w dniu 25 sierpnia 2011r. (data wpływu do organu) Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...], pismem z dnia 3 października 2011r., wysłanym następnego dnia Rada Powiatu przekazała skarżącemu swoją uchwałę z dnia 28 września 2011r., odmawiającą uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga z dnia 3 listopada 2011 wpłynęła do organu 4 listopada 2011r. Mimo wezwania pełnomocnik organu nie dołączył do akt dowodu doręczenia skarżącemu odpowiedzi z 3 października 2011r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie kserokopię książki nadawczej, potwierdzającej nadanie przesyłki poleconej do skarżącego w dniu 4 października 2011r. Przesyłka ta, skoro została wysłana pocztą, nie mogła być dostarczona wcześniej niż 5 listopada 2011r., co świadczy o tym, że skarga, która wpłynęła do organu w dniu 4 listopada 2011r., została złożona z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1592 ze zmianami) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z taką regulacją prawną w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny J. K. Jak bowiem wskazał w jednym z licznych orzeczeń dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji jego interesu. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego ( wyrok z 20 stycznia 2010r. w sprawie I OSK 1016/09). W niniejszej sprawie zdaniem Sądu J. K. wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, wynikający z przepisów prawa pracy. Jak to wynika między innymi z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego z dnia 8 czerwca 2011r. w sprawie o sygn. IV P37/11, który to Sąd oddalił powództwo skarżącego o przywrócenie do pracy i tylko zasądził odszkodowanie za niezasadne rozwiązanie stosunku pracy, J. K. na podstawie umowy o pracę był zatrudniony od 1 grudnia 2002r. na stanowisku Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w P.. Pismem z dnia 8 lipca 2010r. Starosta Powiatowy rozwiązał z nim umowę o pracę bez zachowania terminu wypowiedzenia, wskazując jako powody tego rozwiązania wykorzystywanie uczestników Środowiskowego Domu Samopomocy do prac na prywatnej posesji w godzinach ich pobytu w placówce oraz niewykonanie zaleceń pokontrolnych Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, to jest nie ograniczenie w znaczący sposób etatów pracowników merytorycznych. Sąd Rejonowy uznał powody rozwiązania stosunku pracy za nieuzasadnione, a co za tym idzie, że rozwiązanie umowy o pracę w trybie natychmiastowym było niezasadne. Jednakże z uwagi na fakt likwidacji Środowiskowego Domu Samopomocy w P. wskazał, że J. K. nie może być stosownie do art. 56 § 1 kodeksu pracy przywrócony do pracy, gdyż w takiej sytuacji stosownie do art. 45 § 2 kodeksu pracy uwzględnienie żądania przywrócenia do pracy jest niemożliwe i w tej części powództwo na podstawie art. 56 § 2 kodeksu pracy oddalił. Zasądził jedynie na rzecz skarżącego odszkodowanie. Apelację od tego wyroku wniósł tylko J. K.; została ona wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 18 października 2011r. oddalona. Sąd ten podzielił pogląd Sądu Rejonowego, że doszło do likwidacji zakładu pracy powoda, co skutkuje niemożnością przywrócenia go do pracy. Od tego wyroku J. K. wniósł do Sądu Najwyższego skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, z tym że tle uchwał dotyczących likwidacji szkół, że nauczyciel zatrudniony w szkole ma interes prawny w wywiedzeniu skargi nawet na tak zwaną uchwałę intencyjną, to jest o zamiarze likwidacji szkoły (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. Z dnia 13 lipca 2011r. sygn. II SA/Go 309/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2009r. sygn. IV SA/Po 397/08, z dnia 19 marca 2009r. sygn. IV SA/Po 398/08 - dostępne w internetowej bazie danych). Tym bardziej, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zachodzi podstawa do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, skoro w powodu jej podjęcia nie było możliwe uwzględnienie jego powództwa o przywrócenie do pracy, przez co skarżący został także pozbawiony ochrony wynikającej z normy zawartej w art. 39 kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę pracownikowi, któremu brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego, jeżeli okres zatrudnienia umożliwia mu uzyskanie prawa do emerytury z osiągnięciem tego wieku. Przechodząc do oceny samej uchwały zauważyć należy, że przy jej podejmowaniu jako jedną z podstaw prawnych wskazano przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, co wskazuje na to, że nie ulega wątpliwości okoliczność, że będący przedmiotem tej uchwały Środowiskowy Dom Samopomocy w P. był jednostką budżetową Powiatu. Definicję jednostki budżetowej zawiera art. 11 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany "planem finansowym jednostki budżetowej". Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy statutu Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy Społecznej w P. (k. 87 – 89), został on utworzony uchwałą Rady Powiatu z 27 sierpnia 2002r., był jednostką organizacyjną wchodzącą w skład powiatowej administracji zespolonej, a podstawą jego gospodarki finansowej był roczny plan finansowy. Tak więc do jego likwidacji miały zastosowanie przepisy art. 12 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu likwidując jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7. Trafnie skarżący zarzuca, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem tego przepisu. Nie zostało w niej bowiem określone przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie likwidowanej jednostki. W ogóle zauważyć należy, że uzasadnienie uchwały dotyczy tylko rozstrzygnięcia zawartego w jej § 2, brak jest natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia § 1 uchwały, w którym mowa o likwidacji jednostki. W zaskarżonej uchwale brak jest także rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 12 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym z zastrzeżeniem ust. 7, należności i zobowiązania likwidowanej gminnej powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej - przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W tym miejscu zależy zwrócić uwagę, że sąd powszechny po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uznał za zasadne zasądzenie na rzecz skarżącego z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania z nim stosunku pracy od Stowarzyszenia Rozwoju Kulturalno – Gospodarczego powiatu P. – Środowiskowego Domu Samopomocy w P., uznając go za następcę prawnego Środowiskowego Domu Samopomocy w P.. Okoliczność ta także może powodować wątpliwości, czy faktycznie doszło do likwidacji jednostki, której kierownikiem był skarżący, czy też tylko do przekazania kierowania tą jednostką Stowarzyszeniu. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. J. K. domagał się orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym ( Środowiskowy Dom Samopomocy w P. jako jednostka organizacyjna gminy był wymieniony w załączniku do statutu Powiatu P.) oraz w pkt 3 (bowiem powinna ona rozstrzygać o przeznaczeniu mienia). Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym trudno się do niego odnieść, z uwagi na brak sprecyzowania, którego konkretnie ustępu on dotyczy. Natomiast za zbyt daleko idący uznać należy zarzut, że że zaskarżona uchwała została podjęta tylko po to, aby uniemożliwić przywrócenie skarżącego do pracy.