II SA/Go 309/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Michał Ruszyński, Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A.J. i R.S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr IV/9/2011 w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej oddala skargę. 1. W dniu [...] stycznia 2011 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. A.J. i R.S. wezwali, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wyżej wskazanej uchwały jako niezgodnej z prawem. Zarzucając, że narusza ona przepisy ustawy o systemie oświaty oraz ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) przez brak konsultacji ze związkami zawodowymi oraz brak konsultacji społecznych. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr VI/23/2011, którą odmówiła uwzględnienia wezwania. W uzasadnieniu wskazując, że bezpodstawne są zarzuty, w zakresie braku konsultacji społecznych i braku konsultacji ze związkami zawodowymi, gdyż w dniu [...] stycznia 2011 r. odbyło się zebranie wiejskie we wsi [...] dotyczące likwidacji Szkoły Podstawowej, na którym przewodniczący Rady Gminy – R.Ś., przedstawił wszystkie kwestie związane z likwidacją tejże placówki oświatowej i odpowiedział na wszystkie pytania rodziców i mieszkańców wsi [...]. Według wyłożonej listy obecności w zebraniu wzięło udział 108 mieszkańców. Zebranie to prowadził radny a zarazem przewodniczący rady sołeckiej wsi [...]. Obecni byli również radni A.J. oraz R.S. jak i przedstawiciele grona pedagogicznego Szkoły Podstawowej. Projekt uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej został przekazany Związkowi Nauczycielstwa Polskiego oraz Niezależnemu Samodzielnemu Związkowi Zawodowemu "Solidarność" w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych po uchwaleniu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, a opinie wyżej wskazanych związków zawodowych znajdują się w aktach sprawy. 2. Odrębnymi skargami nadanymi w dniu 15 kwietnia 2011 r. A.J. i R.S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2011 r. nr IV/9/2011 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie, a tym samym nieogłoszenie uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Jednocześnie wnieśli o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skarg, wykazując interes prawny skarżących, wskazano, że dzieci A.J. uczęszczają do likwidowanej szkoły. Zatem w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały zostało naruszone uprawnienie skarżącego do posyłania dzieci do konkretnej szkoły położonej blisko miejsca zamieszkania. Natomiast R.S. jest zatrudniony w likwidowanej szkole, zatem przedmiotowa uchwała narusza jego uprawnienie do świadczenia pracy w konkretnej jednostce. Stwierdzono, że nie ma znaczenia fakt, że jest to uchwała jedynie intencyjna, albowiem podjęcie tej uchwały otwiera drogę do podjęcia kolejnej, już właściwej, o likwidacji danej jednostki. Skarżący, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt: l OPS 2/10, wskazali, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wymagają zaopiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Nadto, że choć, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest klasycznym aktem prawa jest prawem miejscowym i winna być ogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Zdaniem skarżących uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisów proceduralnych. 3. W odpowiedzi na skargi Rada Gminy wniosła o ich oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że skarżącym w trybie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Musi on zatem wykazać się zarówno indywidualnym interesem prawnym bądź uprawnieniem, jak też zaistniałym naruszeniem tego interesu. Zdaniem organu skarżący nie wykazali się zaistnieniem tak rozumianego naruszenia ich interesu prawnego bądź uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich indywidualną sytuacją prawną. Zaznaczono również, że uchwała o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej ma charakter intencyjny i rozpoczyna dopiero etap likwidacji placówki oświaty, dlatego uznano za nieuzasadnioną próbę wykazania naruszenia interesu prawnego, poprzez wskazanie na okoliczności zaistniałe po podjęciu przedmiotowej uchwały. W ocenie Rady Miejskiej charakter prawny zaskarżonej uchwały, jej intencjonalność i okoliczność, że nie wywołuje ona bezpośrednio skutków prawnych pozwala na przyjęcie tezy, że nie jest aktem normatywnym wymagającym publikacji. Nadto brak publikacji uchwały rady gminy, stanowiącej przepis gminny, bądź wadliwość jej ogłoszenia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. 4. Postanowieniem z dnia 31 maja 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) połączył sprawy ze skargi A.J. (sygn. akt II SA/Go 309/11) i R.S. (sygn. akt II SA/Go 311/11) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie postanowił, że połączone sprawy prowadzone będą pod sygn. akt II SA/Go 309/11. Pismem procesowym z dnia [...] maja 2011 r. (data wpływu do tut. Sądu 1 czerwca 2011 r.) pełnomocnik skarżących podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w złożonych skargach. Jednocześnie wskazała, że twierdzenie organu, iż niepublikowanie przepisu gminnego, w trybie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, powoduje jedynie ten skutek, że uchwała nie wchodzi w życie, zatem art. 101 nie stwarza podstawy do wniesienia skargi, jest błędne. Na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. strony podtrzymały swoje stanowisko, przy czym pełnomocnik organu wskazał, że nie kwestionuje interesu prawnego obu skarżących w sprawie sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność gminy w postaci dwu instytucji prawnych tj. nadzoru nad legalnością działania gminy oraz skargi każdego podmiotu na działania organów gminy naruszające jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga obywatelska służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone działaniem organów gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Legitymację do wniesienia skargi stanowi zatem naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawa dotycząca likwidacji i przekształcenia szkół jest sprawą z zakresu administracji publicznej zatem w stosunku do obu skarg spełniona została jedna z przesłanek, określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkująca wniesienie skargi w trybie tego przepisu prawa. Natomiast ocena interesów prawnych obu skarżących wymaga zindywidualizowania, gdyż interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia zindywidualizowanego podmiotu. Przyjmuje się także, że interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący w złożeniu skargi musi mieć interes prawny pojmowany jako istnienie związku miedzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Jeśli chodzi o interes prawny A.J. należy zgodzić się ze skarżącym, że wynika on z faktu uczęszczania dzieci skarżącego do szkoły objętej zamiarem likwidacji. Z art. 15 ust. 2 i art.18 ustawy o systemie oświaty, ustanawiających obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, wynika szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu, w tym dopełnienie czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, zapewnienie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne, z których interes ten należy wywodzić (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 738/08, zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 618/09 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r.,I OSK 1256/09; publ. w bazie orzecznictwa dostępnej na stronie internetowej NSA). Tym bardziej interes prawny przysługuje R.S. jako nauczycielowi zatrudnionemu w przedmiotowej szkole. 6. Kwestia kolejna, stanowiąca zresztą główny przedmiot sporu, dotyczy charakteru prawnego uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Zdaniem skarżących uchwała taka jest aktem prawa miejscowego i wymaga dla swej ważności oraz wywołania skutków prawnych opublikowania na zasadach przewidzianych dla ogłaszania aktów prawa miejscowego. Niedokonanie promulgacji jest istotnym naruszeniem prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. W opinii organu swoisty, intencyjny charakter uchwały wskazuje, że choć jest ona aktem prawnym nie należy do katalogu aktów prawa miejscowego. Odnosząc się do istoty tego problemu należy podkreślić, że kwestia charakteru prawnego uchwały o zamiarze likwidacji szkoły została szeroko rozważona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10. Jej pełne przedstawienie nie jest w niniejszej sprawie potrzebne, gdyż do treści uzasadnienia tej uchwały nawiązują strony sporu wywodząc z niego odmienne konsekwencje prawne. Przedmiotem wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było jednak wyjaśnienie wątpliwości, co do przynależności uchwały o zamiarze likwidacji szkoły oraz uchwały o likwidacji szkoły, podjętych na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, do grupy aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, które podlegają obowiązkowi promulgacji, lecz rozstrzygnięcie pytania, czy uchwały te podlegają obowiązkowi opiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Z udzielonej przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedzi nie wynikają zatem bezpośrednie wskazówki dotyczące rozstrzygnięcia problemu spornego w niniejszej sprawie. Natomiast rozważając generalną kwestię charakteru prawnego uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawie likwidacji, utworzenia, bądź przekształcenia samorządowych jednostek organizacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy prawa ustrojowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie przedmiotowych uchwał do określonej kategorii (aktów prawa miejscowego, aktów wewnętrznych czy aktów organizacyjnych). Dlatego przepisy prawa materialnego, określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług, najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów (zwłaszcza organizacyjnych). Z tych też względów nie można dać jednej odpowiedzi w kwestii charakteru prawnego uchwał dotyczących tworzenia i likwidacji wszystkich rodzajów samorządowych jednostek organizacyjnych. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, art. 59 ustawy o systemie oświaty nie określa charakteru uchwał o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji mimo, że w ich przypadku istnieje odrębna, materialnoprawna podstawa ich podejmowania. Nie przesądza ona bowiem ani charakteru normatywnego podejmowanych uchwał ani też obowiązku poddawania ich opiniowaniu przez związki zawodowe. W sprawie objętej pytaniem prawnym obowiązek opiniowania Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, nie zaś z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zwrócił przy tym uwagę, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Czynności te stanowią niezbędny element procesu likwidacyjnego i ich niedokonanie lub niewłaściwe dokonanie skutkować może uznaniem późniejszej uchwały o likwidacji szkoły za sprzeczną z prawem. Taki sam skutek może nastąpić w sytuacji gdy uchwała o likwidacji nie zostanie poprzedzona podjęciem uchwały ujawniającej zamiar likwidacji szkoły. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, choć nie zawiera norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, jak to ujęto w "klasycznym" rozumieniu tych pojęć. Jest to zatem akt prawny sensu largo stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które mają charakter zewnętrzny, gdyż stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień oraz uzyskania wymaganej prawem opinii. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być zatem uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym (organizacyjnym). Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". 7. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Intencyjny charakter uchwały jest szczególnie dostrzegalny przy wskazanej dwustopniowości procesu likwidacyjnego szkoły. Charakter zewnętrzny tego aktu wynika z obowiązku jego realizacji w określonej sekwencji czynności (dwóch etapach) umożliwiających zawiadomienie zainteresowanych lub uzyskanie wymaganych prawem opinii. Nie oznacza to jednak, że pierwszej z tych uchwał, to jest uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, należy przypisywać cechy aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom (O pojęciu aktu normatywnego por. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, ss. 11-13). Oceniając charakter przedmiotowej uchwały w kontekście spełnienia cech aktów prawa miejscowego wskazać należy, że akty prawa miejscowego należą do konstytucyjnych źródeł prawa (art. 87 i 97 Konstytucji R.P.). O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (w doktrynie zalicza się do nich także przesłankę negatywną - niedopuszczalność regulowania aktem prawa miejscowego spraw należących do "materii ustawowej" (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku przedmiotowej uchwały jako tzw. aktu intencyjnego, podejmowanego w przedmiotowej sprawie w ramach pierwszego etapu procedury likwidacyjnej nie może być mowy o jej normatywnym charakterze jako powszechnie obowiązującego źródła prawa. Jak wyraźnie podkreślono w powołanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. oraz odwołujących się do niej innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ona aktem zawierającym normy abstrakcyjne i generalnie obowiązujące, bowiem jest to akt stanowiący swego rodzaju informację o zamiarze podjęcia określonych działań o charakterze zewnętrznym (por. także wyroki NSA z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 2027/10 i 2028/11 oraz z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 2049/10). Nie reguluje ona w sposób wiążący sfery uprawnień lub obowiązków wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Nie zawiera także w rozważanym znaczeniu elementów regulacyjnych, zobowiązujących, zakazujących czy dozwalających w sposób generalny i abstrakcyjny zachowań członków wspólnoty. Pamiętać także należy, że kompetencja do stanowienia aktów prawa miejscowego nie może być domniemywana. Z tych względów nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 i 94 Konstytucji R.P. Z tej konstatacji wynika brak obowiązku publikowania przedmiotowej uchwały na zasadach określonych dla aktów prawa miejscowego, to jest skierowania aktu do publikacji na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95 – dalej jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) w zw. z art. 88 ust. 2 Konstytucji R.P. Także z przepisów szczególnych, w tym ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o systemie oświaty nie wynika obowiązek publikowania przedmiotowej uchwały. Nie ma ona, co oczywiste, także charakteru przepisów porządkowych wymagających obwieszczenia (art. 14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Stąd też zarzuty skarżących w tej mierze należy uznać za bezzasadne. Z tych też względów bezprzedmiotowe jest rozważanie konsekwencji prawnych dotyczących nieogłoszenia aktów prawnych podlegających takiemu obowiązkowi. 8. Odnosząc się do legalności uchwały w pozostałym zakresie, w tym dalszych zarzutów skarżących, stwierdzić należy, że przepisy prawa materialnego oraz procedura jej uchwalenia była zgodna z prawem. Z treści przedstawionych dokumentów wynika, że przed jej podjęciem Rada Gminy zawiadomiła, w wymaganym terminie, Kuratora Oświaty oraz Wójta Gminy. Projekt uchwały został również przedstawiony do zaopiniowania dwóm związkom zawodowym, przy czym kwestia ta na tym etapie nie ma istotnego znaczenia dla oceny legalności uchwały, gdyż opiniowanie takie może nastąpić także w następnym etapie postępowania. Z protokołu sesji Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika także, że radnym zostały przedstawione stanowiska komisji budżetowej organu gminy oraz pracowników szkoły i rodziców. Na radzie były obecne także osoby zainteresowane, w tym obaj skarżący. Z treści tego protokołu, wynika również, że procedura uchwalenia przedmiotowej uchwały przebiegała zgodnie z prawem, w tym przepisami art. 19 i art. 20 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 52 do § 64 statutu Gminy. Postawiony w skardze zarzut dotyczący nieuwzględnienia wniosku skarżącego R.S., dotyczący trybu głosowania, należy również uznać za bezzasadny. Zgodnie z przepisem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i expressis verbis ustanawia zasadę, iż uchwały organu stanowiącego gminy podejmowane są w głosowaniu jawnym, chyba że chodzi o przypadki dla których sama ustawa zastrzega odmienny tryb głosowania. Wskazana regulacja jest przejawem, wynikającej z przepisu art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, zasady jawności działania organów gminy. Odrębny tryb podejmowania uchwał przez radę gminy ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza jedynie w nielicznych przypadkach. I tak głosowanie tajne przewiduje gminna ustawa samorządowa dla wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. W świetle powołanego art. 14 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy nie może dowolnie kształtować trybu i sposobu głosowania w sprawach, które należą do jej właściwości. Nie ma w nich mowy o trybie głosowania wnioskowanym przez skarżącego, to jest głosowania imiennego. Pozostałe podniesione w skargach kwestie, wykraczają poza badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż dotyczą jej trafności lub słuszności (kwestii budżetowych lub społecznych). W świetle zakresu kompetencji określonego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) okoliczności te nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi podlegały oddaleniu.