II OSK 2997/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.K. i Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 319/12 w sprawie ze skargi H.K. i Z.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania kopii dokumentu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 319/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.K. i Z.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania kopii dokumentu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 123 K.p.a., odmówił sporządzenia i przesłania kopii potwierdzenia odbioru przez H.K. i Z.K. odpowiedzi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na ich skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] listopada 2010 r, utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] umarzającą postępowanie wznowione w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego – ścian parteru i stropu nad parterem położonego w O. nr [...] (nr działki [...]). Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnienie swego rozstrzygnięcia organ powołał treść przepisu art. 73 K.p.a. podkreślając, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Powołując orzecznictwo dotyczące powyższej regulacji organ podniósł, że prawo to nie obejmuje żądania aby takie notatki, kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ. Wobec tego oraz z uwagi na fakt, iż odpowiedzi organu na skargi kierowane do sądu nie są wysyłane do stron postępowania za zwrotnym potwierdzeniem ich odbioru, w ocenie organu, wydane w dniu [...] września 2011 r. jest zgodne z prawem. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H.K. i Z.K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2011 r. skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wyjaśniono, iż stosownie do treści art. 73 K.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony – art. 73 § 2 K.p.a. Wykładnia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, iż na instytucję "udostępniania akt" sprawy składają się następujące uprawnienia: a) przeglądanie akt sprawy, b) sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy, c) żądanie uwierzytelnia sporządzonych uprzednio notatek i odpisów z akt sprawy, o ile jest to uzasadnione interesem strony, d) żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z przepisu tego, w ocenie Sądu, wynika, że strona może samodzielnie sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, nie może jednocześnie żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. W myśl powyższego, strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ. Innymi słowy nie ma on takiego obowiązku, gdyż sporządzenie notatek, czy odpisów z akt postępowania omawiany przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji polegające na umożliwieniu przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów i uprawnienia strony do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów. Konkludując zaznaczono, iż wskazany obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał i dostarczył kserokopie żądanych przez nią dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt GSK 898/04, LEX nr 190721; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 776/06, LEX nr 258357). Strona postępowania może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób, nie wyłączając nowoczesnych środków techniki) odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Stąd też Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący zaskarżają go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 73 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe naruszenia prawa H. i Z.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ich żądanie uzasadnione było ważnym interesem strony. Interes ten wykazali zwracając się do organu z żądaniem wydania uwierzytelnionego odpisu. Nadto wskazali na swoją bardzo trudną sytuację materialną oraz swój stan zdrowia, co czyniło wyjazd do W. celem sporządzenia kopii dokumentu bardzo trudnym. Dlatego nie mogli osobiście dokonać czynności o których mowa w art. 73 K.p.a. Ponadto podnieśli, że na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. z uwagi na wykazany ważny interes mogli skutecznie domagać się uwierzytelnionego odpisu. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku i prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu. Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja (postanowienie) o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala o czym stanowi art. 151 P.p.s.a. W kontekście przywołanych uregulowań stanowiących podstawę wniesionej skargi kasacyjnej podstawowe znaczenie ma w tej sprawie ustalenie czy zasadnie organ odmówił żądaniu stron zawartemu we wniosku z dnia 5 września 2011 r., a dotyczącemu przesłania kopii potwierdzenia odbioru pisma tego organu z dnia 26 stycznia 2011 r. przez H.K. i Z.K. kierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – stanowiącego odpowiedź na skargę w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 199/11. Odmawiając skarżącym sporządzenia i przesłania kserokopii potwierdzenia odbioru odpowiedzi na skargę w ww. sprawie organ powołał się na to, iż strona nie może żądać aby kserokopie wykonywał i dostarczał organ administracji, gdyż sporządzenie notatek czy odpisów z akt postępowania należy do strony, niezależnie od rodzaju użytych środków technicznych. Skorzystanie z uprawnień strony o jakich mowa w przepisie art. 73 § 1 K.p.a. możliwe jest osobiście lub przez pełnomocnika. Poza tym zauważono, iż nie było możliwości pozytywnego uwzględnienia wniosku skarżących także z tego powodu, że organ nie dysponował takim dokumentem, albowiem odpowiedzi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skargi kierowane do WSA w Warszawie nie są wysyłane do stron postępowania za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował ww. stanowisko organu, uznając je za zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 K.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Naczelny Sąd Administracyjny, w swoim orzecznictwie, zwracał uwagę, iż trzeba odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy, od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 104/10, publikowany w zbiorze LEX nr 746399). Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., organ ma obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu (w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., również sporządzenia kopii dokumentu), ale nie ma obowiązku wykonywać tego odpisu za stronę. Tak więc żądanie stron sporządzenia i wydania (przesłania) kopii (kserokopii) potwierdzenia odbioru pisma z akt sprawy, nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2063/10, publikowany w zbiorze LEX nr 1138055). Stąd też zasadnie w tej sprawie organ administracji odmówił sporządzenia i przesłania kserokopii wskazanego dokumentu. Skarga kasacyjna natomiast wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisu § 2 art. 73 K.p.a. Z dyspozycji tej normy prawa procesowego wynika, iż strona może żądać uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Właśnie żądanie skarżących, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, uzasadnione było ważnym interesem strony przejawiającym się w fakcie bycia stroną w postępowaniu w zakresie stanu technicznego ich domu i aktualnie bycia stroną postępowania w postępowaniu sądowym. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w końcowych jego motywach wskazywał jedynie na wyjątkowy charakter wydawania uwierzytelnionych odpisów z akt, wymagający wykazania "ważnego", nie jakiegokolwiek, lecz "ważnego" interesu strony, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt ten nie może stanowić podstawy do czynienia temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 73 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze wniosek stron z dnia 5 września 2011 r., który przecież ma zasadnicze znaczenie, trzeba jednoznacznie stwierdzić, że nie wynika z niego w żadnym wypadku, iż skarżący domagają się uwierzytelnionego odpisu o jakim mowa w art. 73 § 2 K.p.a. Stąd też zasadnie kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organu jak i Sądu pierwszej instancji, tym bardziej, że nie stanowiła podstawy zarzutu wniesionej skargi. Czynienie takiego zarzut na etapie postępowania kasacyjnego nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, skoro sami skarżący nie domagali się takiej uwierzytelnionej kopii. Domagali się natomiast wyłącznie, co podkreślono w tym piśmie, przesłania kopii potwierdzenia przez nich odbioru udzielonej odpowiedzi na skargę przez organ w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 199/11. Jednocześnie, co nie jest bez znaczenia, organ wyraźnie wskazał, iż w aktach sprawy brak żądanego przez nich dokumentu, skoro odpowiedź na skargę wysyłana była wyłącznie do Sądu pierwszej instancji, nie zaś do skarżących i do tego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 54 § 2 P.p.s.a. odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy przekazuje organ sądowi w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zatem niedysponowaniem żądanym dokumentem stanowiło również dodatkową podstawę nieuwzględnienia spornego wniosku. Nie można bowiem żądać kopii dokumentu, którego w aktach po prostu nie ma. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o naruszenia art. 73 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. z czym wiązałaby się potrzeba uwzględnienia wniesionej przez H.K. i T.K. skargi do Sądu pierwszej instancji. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2063/10 (publikowanym w zbiorze LEX nr 1138055), iż jako ważny interes strony nie może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem. Niewątpliwie to, czy interes jest ważny można ustalić dopiero po jego konkretyzacji, a sama chęć posiadania dokumentów uwierzytelnionych nie stwarza takiej możliwości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 324). Skoro realizacja uprawnienia z art. 73 § 2 K.p.a. uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem, to błędny jest pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, iż już sam status strony uprawnia ją do żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii. W przypadku wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii powstają nowe dokumenty, które strona może wykorzystywać poza prowadzonym postępowaniem. Z tych względów organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zbadać, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem. Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.