I OSK 1441/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Garwolińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2217/11 w sprawie ze skargi R. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Garwolińskiego na rzecz R. Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2217/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, wskazał, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Zarządu Powiatu Garwolińskiego na rzecz R. Z. kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zarząd Powiatu Garwolińskiego uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako "u.s.o.") w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), na wniosek Mazowieckiego Kuratora Oświaty w Warszawie, odwołał R. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w G. z dniem [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu uchwały, organ podał, że w dniu 14 lipca 2011 r. do Starostwa Powiatowego w Garwolinie wpłynął wniosek Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 12 lipca 2011 r. o odwołanie R. Z. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w G. z dniem [...] sierpnia 2011 r. bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu wniosku Mazowiecki Kurator Oświaty przywołał liczne poważne nieprawidłowości w zarządzaniu szkołą przez ww.: niewykonanie zaleceń pokontrolnych, nieumiejętność wyciągania wniosków z uwag i zaleceń pokontrolnych, podejmowanie działań i decyzji niezgodnych z prawem oświatowym, brak skutecznego nadzoru pedagogicznego nad pracą nauczycieli. Podniesiono również, że wobec R. Z. były prowadzone postępowania dyscyplinarne i karne, co doprowadziło do utraty autorytetu wśród nauczycieli, uczniów i rodziców, a tym samym utracił mandat do właściwego wykonywania zadań dyrektora, nauczyciela. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c u.s.o., który odsyła do art. 34 ust. 2a, jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Zarząd Powiatu Garwolińskiego podkreślił, że jest związany wnioskiem Mazowieckiego Kuratora Oświaty. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie oświaty, organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. Organem uprawnionym do działania w niniejszej sprawie w myśl art. 5c pkt 2 u.s.o. jest zarząd powiatu, który jednocześnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, posiada kompetencje do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora w przypadku spełnienia przesłanek formalnych jest obligatoryjne. Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. R. Z. wezwał Zarząd Powiatu Garwolińskiego, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na podjęciu uchwały z dnia [...] lipca 2011r. w sprawie odwołania ww. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] w G. bez podstawy prawnej w wyniku wniosku Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 14 lipca 2011 r. opartego na nierzeczywistych przyczynach. Następnie R. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 5c pkt 2 u.s.o. w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez podjęcie uchwały w oparciu o nierzeczywiste przyczyny i uzasadnienie jej w sposób, który wskazuje na dowolną i arbitralną ocenę sprawy dokonaną przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że Kurator w trybie art. 34 ust. 1 u.s.o. nie wydał decyzji, w której stwierdził, że szkoła w G. prowadzi działalność z naruszeniem przepisów prawa i nie polecił usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie, a ponadto nie stwierdzono w trybie art. 34 ust. 2 u.s.o. niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania i nie opracowano ani nie polecono opracowania harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wobec tego wniosek o odwołanie ze stanowiska dyrektora, bez wypowiedzenia, na podstawie art. 34 ust. 2a u.s.o., jest bezpodstawny i sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że wniosek o odwołanie dyrektora jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Tryb postępowania określony w art. 34 u.s.o. nie daje Zarządowi Powiatu możliwości kwestionowania stanowiska kuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał, iż podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c u.s.o. Sąd I instancji przywołując treść art. 34 ust. 1 u.s.o. oraz art. 34 ust. 2a u.s.o. wskazał, iż wniosek złożony w sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. W związku z powyższym złożenie wniosku pociąga za sobą konieczność obligatoryjnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Następuje ono zależnie od treści wniosku organu sprawującego nadzór pedagogiczny, z końcem roku szkolnego bądź w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd I instancji zaznaczył, że organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury. Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się w związku z tym, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu. Podkreśla się, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Sąd I instancji wskazał, iż przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce publicznej zostały określone w sposób wyczerpujący w art. 38 u.s.o. Tym samym wykluczone jest odwoływanie umotywowane w jakikolwiek inny sposób lub dokonane w innym trybie niż wynikający z art. 38 u.s.o. Wskazane okoliczności powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organu nadzoru, a następnie szkoły. Sąd I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie organ, wydając przedmiotową uchwałę, nie zbadał, czy został prawidłowo przeprowadzony tryb opisany w art. 38 u.s.o., a jak wyżej wspomniano, przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce publicznej zostały określone w przepisie w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. W ocenie Sądu I instancji Mazowiecki Kurator Oświaty, składając wniosek o odwołanie Dyrektora Szkoły R. Z. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c, nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki określone w przepisie, a będące podstawą do złożenia wniosku. Sąd I instancji stwierdził, że Mazowiecki Kurator Oświaty wcześniej nie wydał decyzji polecającej usunięcie uchybień w konkretnie ustalonym terminie, nie opracował, ani nie polecił opracowania harmonogramu usunięcia nieprawidłowości (art. 34 ust. 2a), a tym samym nie zaistniały przesłanki do złożenia wniosku o odwołanie dyrektora szkoły. Sąd I instancji wskazał, że nie wchodząc w badanie przesłanek o charakterze merytorycznym, do czego organ w istocie nie był uprawniony, powinien zbadać czy spełnione zostały przesłanki o charakterze formalnym, do czego był zobowiązany. Takiej analizy organ nie przeprowadził, co doprowadziło do wydania uchwały nieznajdującej oparcia w przepisach prawa. Z powyższych względów Sąd I instancji orzekła na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Powiatu Garwolińskiego reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 34 ust. 2a u.s.o., poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość kontrolowania przez zarząd powiatu prawidłowości formalnej wniosku złożonego przez kuratora oświaty na podstawie art. 34 ust. 2a u.s.o. i daje możliwość podjęcia uchwały o odmowie odwołania dyrektora. Z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c u.s.o. nie wynika lege artis taka kompetencja organu. Brak w ocenie organu podstaw prawnych do dokonania wykładni rozszerzającej tego przepisu w sposób przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; oraz naruszenie przepisów postępowania tj.: - naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a, wobec przekroczenia granic sprawy poprzez dokonywanie oceny aktu podjętego przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Powiatu Garwolińskiego, a także wskutek zaniechania wystąpienia do Mazowieckiego Kuratora Oświaty o informacje i dokumenty dotyczące kontroli działalności dyrektora szkoły w sytuacji, gdy okoliczności ustalone w czasie kontroli oraz związane z tym czynności organu nadzoru pedagogicznego stały się podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały zarządu powiatu; - naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. wobec pozbawienia Mazowieckiego Kuratora Oświaty możliwości obrony swych praw wskutek niepowiadomienia tego podmiotu o toczącym się postępowaniu, skutkujące nieważnością postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w obydwu instancjach, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż zdaniem Zarządu Powiatu Garwolińskiego rozpoznanie sprawy przed sądem administracyjnym powinno być ograniczone do badania prawidłowości uchwały organu, tj. Zarządu Powiatu Garwolińskiego. Sąd I instancji nie był uprawniony do opisanego wyżej rozszerzania granic sprawy, zwłaszcza, że zdaniem organu rozpoznawanie sprawy w takim zakresie leży w kompetencji sądu pracy, który jest wyłącznie właściwy do oceny prawdziwości przyczyn odwołania ze stanowiska. Należy przy tym podnieść, że skarżący R. Z. nie odwołał się od uchwały Zarządu Powiatu do sądu pracy, nie znaczy to jednak, że sąd administracyjny winien przejmować kompetencje sądu pracy w tej sprawie. Dalej podniesiono, iż nawet gdyby przyjąć, że Sąd I instancji zasadnie podjął ocenę działań Mazowieckiego Kuratora Oświaty, to trzeba zauważyć, że materiał dowodowy w tym zakresie jest niekompletny, bowiem składa się wyłącznie z dokumentów złożonych przez stronę skarżącą i oświadczeń tej strony. Fakt ten zauważył nawet pełnomocnik skarżącego R. Z., który na rozprawie w dniu 19 marca 2012 r. wnioskował o wystąpienie do Mazowieckiego Kuratora Oświaty o nadesłanie pełnej dokumentacji w sprawie. Sąd I instancji ten wniosek oddalił, a zdaniem organu powinien był skorzystać z dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. i wystąpić do Mazowieckiego Kuratora Oświaty o informację, czy była wydana decyzja polecająca usunięcie uchybień, bądź polecano opracowanie harmonogramu usunięcia nieprawidłowości. Ta istotna okoliczność, która, jak się okazało, zadecydowała o niekorzystnym dla organu wyniku sprawy, nie może być wyjaśniana w tak uproszczony sposób, z pominięciem informacji i dokumentów źródłowych potwierdzających ten fakt. Podniesiono, iż pomimo braku w aktach sprawy takiego niebudzącego wątpliwości dowodu Sąd I instancji przyjął w podstawie wyrokowania, że decyzja polecająca usunięcie uchybień nie była wydana oraz że nie polecano opracowania harmonogramu usunięcia nieprawidłowości, co w sposób oczywisty narusza art. 133 § 1 p.p.s.a. Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie niepowiadomienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty o toczącym się postępowaniu stanowi naruszenie jego interesu prawnego i przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania w trybie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., bowiem uniemożliwiono temu podmiotowi obronę swych praw. Skarżący kasacyjnie powołując przepisy art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 2a u.s.o. podniósł, iż wniosek Mazowieckiego Kuratora Oświaty jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Podkreślono, iż ustawa o systemie oświaty nie definiuje wprawdzie pojęcia "wiążący", jednak zgodnie ze słownikiem synonimów określenie "mieć moc wiążącą" to "obowiązywać, wiązać, zmuszać, zobowiązywać do czegoś". Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie prawnej Zarząd Powiatu Garwolińskiego mógłby odmówić odwołania dyrektora szkoły otrzymawszy wiążący wniosek Mazowieckiego Kuratora Oświaty, o którym mowa w art. 34 ust. 2a u.s.o. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Zarząd Powiatu Garwolińskiego działał w tej sprawie jako organ prowadzący, zaś Mazowiecki Kurator Oświaty jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Kompetencje tych dwóch organów są od siebie całkowicie niezależne i rozdzielne. Zarząd Powiatu nie miał żadnych uprawnień do kontrolowania legalności wniosku Mazowieckiego Kuratora Oświaty, który działał jako organ odrębny, samodzielnie odpowiadający za własne decyzje i podejmowane czynności. Z uwagi na powyższe wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 34 ust. 2a u.s.o. została dokonana w ocenie Zarządu Powiatu Garwolińskiego contra lege, a rozumowanie przeprowadzone przez Sąd w tym zakresie wydaje się nieracjonalne i wewnętrznie sprzeczne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek jest wiążący dla organu, ale nie należy tego sformułowania rozumieć w sposób dosłowny. Prawidłowa wykładnia tego przepisu to taka, że tylko wniosek oparty na przesłankach formalnych (podstawach wskazanych w art. 34 ust 1 i 2a u.s.o.) jest wiążący dla organu. Organ nie może zatem ograniczyć się tylko do badania czy wniosek pochodzi od organu uprawnionego i jest podpisany. Organ winien również zbadać formalne przesłanki wniosku. Jak bowiem wskazałem powyżej przepisy art. 38 i art. 34 u.s.o. mają charakter gwarancyjny i winny być traktowane ze szczególną uwagą przez organy je stosujące. Tymczasem wniosek Mazowieckiego Kuratora Oświaty nie mieści się w formule przepisów art. 34 ust. 1 u.s.o. i art. 34 ust. 2a u.s.o. stosowanych w związku z art. 38 ust.1 pkt.1 lit. c) u.s.o.. Wskazano w nim uchybienia, które nie mogą być podstawą uruchomienia trybu odwołania dyrektora na podstawie w/w przepisów, bowiem nie wydano decyzji polecającej usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych uchybień, których w tym terminie nie usunięto. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a, oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż skarżący kasacyjnie stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., pomimo, iż żadnego wniosku dowodowego w tym zakresie nie składał. Należy w tym miejscu zauważyć, iż cel przywołanej wyżej regulacji zawartej wyraża się w tym, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, o którym mowa w tym przepisie, jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił i wyjaśnił, że celem postępowania uzupełniającego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. również A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Państwo i Prawo" 2009 z. 2, s. 49 - 51). Zasadą wynikającą z art. 133 § 1 p.p.s.a. jest, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również w tej mierze, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Oczywistą konsekwencją powyższego jest więc to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Skarżący kasacyjnie nie składał wniosku o przeprowadzenie dowodu z decyzji wydanej przez organ nadzoru pedagogicznego w trybie art. 34 ust. 1 u.s.o., także w skardze kasacyjnej nie uprawdopodobnił, iż taka decyzja została wydana, więc taki zarzut należy uznać za bezzasadny. Także kwestia udziału Mazowieckiego Kuratora Oświaty w postępowaniu przed Sądem I instancji jest jednoznaczna, brak jakichkolwiek podstaw prawnych do wezwania tego organu do udziału w przedmiotowej sprawie, gdyż powołany w zarzucie art. 32 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje kto jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym, postawienie więc zarzutu nieważności postępowania wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 182 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest nieuprawnione, gdyż Mazowiecki Kurator Oświaty nie był stroną postępowania prowadzonego przez Zarząd Powiatu Garwolińskiego a tym samym nie mógł być stroną postępowania przed sadem administracyjnym. Wprost z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, iż nie dokonywał on merytorycznej kontroli decyzji organu pedagogicznego, a jedynie stwierdził, iż nie została ona wydana a do zbadania tej formalnej przesłanki zobowiązany był skarżący kasacyjnie. To właśnie ten organ rozpoznając wniosek organu nadzoru pedagogicznego ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w zakresie spełnienia przesłanek określonych w podstawie prawnej podjętej uchwały. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego to jego istotą jest kwestia interpretacji pojęcia określonego w zdaniu drugim przepisu art. 34 ust. 2a a mianowicie: "Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę". Jak to słusznie zauważył Sąd I instancji odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, przyczyny odwołania powinny być dokładnie i szczegółowo wyjaśnione. Podkreślić bowiem należy, że art. 38 ust. 1 u.s.o. reguluje przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego i może to nastąpić w sytuacji złożenia rezygnacji przez nauczyciela (pkt 1 lit. a/); ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (pkt 1 lit. b/); w przypadku złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku w sytuacji, o której mowa w art. 34 ust. 2a (pkt 1 lit. c/) oraz w przypadkach szczególnie uzasadnionych (pkt 2). Wskazać należy, że w przypadku wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/, to organ odwołuje dyrektora szkoły ze stanowiska stosując określone procedury. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c. Treść przepisu art. 38 została wyżej powołana, natomiast drugi przepis z powołanej podstawy prawnej a mianowicie art. 34 ust. 2a odsyła w swojej treści do ust. 1 tegoż przepisu. Nie można zatem wskazując w podstawie prawnej przepis art. 34 ust. 2a pominąć ust. 1 powołanego przepisu z którego wynika wprost: "Jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 5.". Po złożeniu zatem stosownego wniosku na podstawie art. 34 ust. 2a przez organ nadzoru pedagogicznego – bez którego procedowanie jest niemożliwe – organ prowadzący szkołę lub placówkę ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy spełnione zostały przesłanki formalne wynikające ze wskazanej podstawy prawnej wniosku. W przedmiotowej sprawie należało zażądać od organu nadzoru pedagogicznego ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 stwierdzającej usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie dotyczących naruszenia przez szkołę w ramach prowadzonej działalności przepisów ustawy o systemie oświaty. Brak takiej decyzji lub usunięcie stwierdzonych uchybień uniemożliwia złożenie w tym zakresie wniosku przez organ nadzoru pedagogicznego a gdyby taki wniosek został złożony to organ prowadzący szkołę lub placówkę powinien odmówić odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Inna interpretacja art. 34 ust. 2a zdanie 2 ograniczałaby w zasadniczy sposób kompetencje organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze a przecież przepisy art. 38 i art. 34 mają charakter gwarancyjny i powinny być rozumiane w ten sposób, że zakres swobody organu gminy przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego, a sfera uznania tego organu jest co prawda znaczna, ale niepełna, bo musi on uwzględniać między innymi ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP 2004 nr 21, poz. 371). A zatem tylko wniosek spełniający warunki formalne określone w art. 34 ust. 1 i 2a ustawy o systemie oświaty jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę i placówkę i może stanowić podstawę do odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.