II SA/Ol 88/12

Dnia 20 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 roku sprawy ze skargi A. N. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr XVIII/102/11 z dnia 9 listopada 2011r. Rada Miejska w Kętrzynie wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z A. N., radnym Rady Miejskiej w Kętrzynie, będącym pracownikiem Stowarzyszenia A. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że pismem z dnia 18 października 2011r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Rady Miejskiej w Kętrzynie o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w Kętrzynie A. N.. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym radny jest objęty szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy, a ochrona ta polega na konieczności uzyskania przez pracodawcę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym od rady gminy, w której wykonuje mandat. Rada gminy jednak ma obowiązek odmowy wyrażenia zgody jedynie w przypadku gdy przyczyną rozwiązania stosunku pracy jest zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W przedmiotowej sprawie natomiast okoliczność taka nie zachodzi albowiem wniosek Stowarzyszenia A zawiera zarzuty natury merytorycznej dotyczące pracy wykonywanej przez radnego. Następnie dziewięciu radnych Rady Miejskiej w Kętrzynie zwróciło się pismem z dnia 21 listopada 2011r. do Wojewody o uchylenie w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wspomnianej uchwały Rady Miejskiej w Kętrzynie. W uzasadnieniu tego pisma stwierdzono m.in., że Rada w zakwestionowanej uchwale nie dokonała właściwej i dogłębnej analizy wniosku o rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ponadto z motywów rzeczonej uchwały nie wynikają argumenty za jej podjęciem. Zwrócono również uwagę, że Zarząd Stowarzyszenia w dniu 22 listopada 2011r. rozwiązał z radnym A. N. umowę o pracę w trybie art. 53 § 1 pkt 1 lit. b Kodeksu pracy z innej przyczyny niż te wskazane we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Pismem zaś z dnia 4 stycznia 2012r. A. N. wywiódł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 9 listopada 2011r., Nr XVIII/102/11. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię – organ jest zobligowany bowiem do zbadania konkretnego przypadku i ewentualnie odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, także z innych powodów niż określone we wskazanym przepisie; art. 25a wspomnianej ustawy poprzez udział w głosowaniu radnej M. B., Przewodniczącej Zarządu Stowarzyszenia reprezentującej pracodawcę A. N., a więc osoby mającej interes prawny w podjęciu kwestionowanej uchwały. Skarżący stwierdził w uzasadnieniu skargi, że z protokołu z przebiegu posiedzenia wynika, że Rada Miejska, zachowując bierność i nie badając niniejszego przypadku, nie przeprowadziła podczas obrad w dniu 9 listopada 2011r. należytej debaty merytorycznej nad wnioskiem zarządu stowarzyszenia i odpowiedzią radnego zawartą w piśmie z dnia 8 listopada 2011r. do Rady Miejskiej. W skardze podkreślono, że trwałość stosunku pracy radnego podlega szczególnej ochronie na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a ochrona ta rozciąga się na wszystkie wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem. Nadto w ocenie strony skarżącej Rada Miejska w Kętrzynie podejmując kwestionowaną uchwałę naruszyła art. 25 ust. 2 ww. ustawy przez to, że uchylając się od przeprowadzenia merytorycznej debaty nad wnioskiem Zarządu Stowarzyszenia i odpowiedzią radnego oraz nie dokonując weryfikacji argumentów obu stron, dała wiarę jedynie argumentom wnioskodawcy i w sposób arbitralny podjęła swoją uchwałę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie będącej przedmiotem skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości z uwagi na niezasadność podniesionych przez skarżącego argumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 tekst jednolity - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim trzeba wskazać, że niezasadne byłoby odrzucenie przedmiotowej skargi z uwagi - jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę, na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu bowiem 1 grudnia 2011r. grupa radnych wraz z A. N. przedłożyła Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Kętrzynie pismo zawierające wniosek o uchylenie rzeczonej uchwały wraz z projektem uchwały o uchyleniu zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu pismo o takiej treści z całą pewnością można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną wydania spornej uchwały jest art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., Nr 142, poz. 1591). Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Uchwała rady, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega uzasadnieniu, z tym, że odmienną kwestią jest sposób wyrażenia tegoż uzasadnienia uchwały. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Trzeba przy tym zauważyć, że żaden przepis ustawy nie określa treści uchwały, czy też jej części składowych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, że rada podejmuje w określonych w tej ustawie i innych aktach prawnych uchwały. Przepis art. 91 u.s.g. wymaga, aby uchwała organu gminy była zgodna z prawem (a contrario art. 91 ust. 1 u.s.g.). Uchwała może więc być sporządzona w ten sposób, że jej sentencja zostanie tak rozbudowana, iż będzie obejmowała nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale również jego motywy, a także podstawę prawną. Dopuszczalna jest także sytuacja, że uchwała będzie składała się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnieniem. W końcu możliwe jest rozwiązanie, że motywy dla jakich podjęto określoną uchwałę wynikać będą z treści protokołu obrad rady. Każda ze wskazanych wyżej możliwości pozwala na ocenę motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu określonej uchwały, a przede wszystkim wyklucza zarzut nadużycia prawa przez radę przy podejmowaniu uchwały (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010r., II OSK 1074/10). Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący zarzucił, że organ nie zbadał skrupulatnie jego sytuacji przez co motywy podjętego rozstrzygnięcia są niezrozumiałe. Podniesiono przy tym, że z protokołu z przebiegu posiedzenia wynika, że Rada Miejska w Kętrzynie, zachowując bierność i nie badając niniejszego przypadku, nie przeprowadziła podczas obrad w dniu 9 listopada 2011r. należytej debaty merytorycznej nad wnioskiem Zarządu Stowarzyszenia i odpowiedzią radnego zawartą w piśmie z dnia 8 listopada 2011r. do Rady Miejskiej w Kętrzynie. Nadto w ocenie strony skarżącej Rada Miejska w Kętrzynie podejmując kwestionowaną uchwałę naruszyła art. 25 ust. 2 ww. ustawy przez to, że uchylając się od przeprowadzenia merytorycznej debaty nad wnioskiem Zarządu Stowarzyszenia i odpowiedzią radnego oraz nie dokonując weryfikacji argumentów obu stron, dała wiarę jedynie argumentom wnioskodawcy i w sposób arbitralny podjęła swoją uchwałę. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z powyższymi zarzutami. Z protokołu Nr XVIII/11 z XVIII sesji Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 9 listopada 2011r. wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone obszerną debatą na temat jej przedmiotu. Odnośnie wniosku o rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. N. wypowiedziało się wielu radnych, Burmistrz, a także inne zainteresowane osoby. Ponadto Przewodniczący Rady Miejskiej odczytał podczas sesji pismo A. N., w którym przedstawił on swoje stanowisko i argumenty w sprawie. Sam zainteresowany wypowiedział się na posiedzeniu Rady. Dostrzec również należy, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym badany był przez Komisje Rady. Ponadto z analizy wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie wynika, że chęć zwolnienia skarżącego ma jakikolwiek związek z wykonywaniem mandatu radnego przez niego. W piśmie tym znajdują się tylko zarzuty i argumenty natury merytorycznej. Zresztą sam A. N. nie wskazuje w skardze, że to działalność w Radzie Miejskiej jest przyczyną jego zwolnienia. Skarżący nie podniósł takiego zarzutu nawet podczas debaty na sesji Rady Miejskiej w sprawie rozwiązania stosunku pracy z nim i to mimo, że został zapytany wprost czy jego zwolnienie z funkcji Kierownika Warsztatu Terapii Zajęciowej ma związek z pełnieniem przez niego mandatu radnego. Skarżący wskazał jedynie ogólnikowo na kontekst polityczny związany ze złożeniem wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Dlatego też pomimo lakoniczności uzasadnienia zaskarżonej uchwały należy zgodzić się ze stanowiskiem w nim przedstawionym, iż rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym nie było związanie ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego. Teza ta znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach i pismach znajdujących się w aktach sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest uchwała z dnia 9 listopada 2011r. wyrażająca zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to, że późniejsze rozwiązanie stosunku pracy w dniu 22 listopada 2011r. nastąpiło w oparciu o odmienne powody i na innej podstawie prawnej niż wskazywana we wniosku skierowanym do Rady i dotyczącym zgody na rozwiązanie takiego stosunku pracy. Nie jest bowiem rolą niniejszego Sądu weryfikacja sposobu, argumentów i podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym, co miało miejsce już po wydaniu zaskarżonej uchwały. Taka kwestia nie leży w zakresie kognicji sądu administracyjnego, a ewentualnie może ją rozpatrzeć sąd pracy. Nie ma również znaczenia dla sprawy zarzut strony skarżącej, która wskazała na nieuprawniony udział w głosowaniu radnej M. B., Przewodniczącej Stowarzyszenia A reprezentującej pracodawcę A. N., a więc osoby mającej interes prawny (art. 25a ustawy o samorządzie gminnym – radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego) w podjęciu kwestionowanej uchwały. Nawet gdyby uznać zarzut skarżącego za zasadny, to nie miałoby to żadnego znaczenia dla sprawy ponieważ za podjęciem rzeczonej uchwały zagłosowało 11 osób, a przeciw było 9. Gdyby więc wskazywana radna się wyłączyła, zakładając, że głosowała za wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy, to nie zmieniło by to wyniku tego głosowania, a uchwała o tej samej treści i tak zostałaby podjęta stosunkiem głosów 10 do 9. Natomiast jak najbardziej zasadnie skarżący nie brał udziału w przedmiotowym głosowaniu bo niewątpliwie dotyczyło ono jego interesu prawnego. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił