I OSK 204/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 661/11 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 661/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w punkcie 1: uchylił punkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w punkcie 2: stwierdził, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu, w punkcie 3: w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent G. uwzględnił wniosek P. S. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i przyznał stronie przedmiotowe świadczenie na okres od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. w wysokości 200 zł miesięcznie. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 31 ust. 1, art. 12, art. 2 pkt 2, 8, 11, 12, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 20, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 123, poz. 836), art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy P. S., orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w ten sposób, że ustalono termin końcowy przysługiwania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i uchylono wypłatę tego świadczenia z dniem 31 października 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający podniósł, że na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] przyznano stronie prawo do świadczenia alimentacyjnego w wysokości 200 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty ustalono, iż zmienił się skład rodziny wnioskodawcy, ponieważ w dniu [...] października 2010 r. jego matka – D. K. (poprzednio K.) zawarła związek małżeński ze Z. K. (odpis skrócony aktu małżeństwa nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w G.). W związku ze zmianą sytuacji rodzinnej zaistniała konieczność weryfikacji sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawcy. Ustalając ponownie dochód rodziny uzyskany w 2009 r. uwzględniono dochód brutto D. K. (poprzednio K.) wykazany w zaświadczeniu urzędu skarbowego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, pomniejszony o składki na ubezpieczenia społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne (39.888,00 zł). Uwzględniono także dochód brutto Z. K. wykazany w zaświadczeniu urzędu skarbowego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, pomniejszony o składki na ubezpieczenia społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz podatek należny (29.026,93 zł). Wskazano, że ogółem w 2009 r. rodzina uzyskała dochód w wysokości 68.914,93 zł, co daje miesięcznie - 5.742,91 zł, a w przeliczeniu na osobę 820,42 zł, co przekracza kwotę 725 zł, dlatego należało stwierdzić, iż od 1 listopada 2010 r. nie spełniona została podstawowa przesłanka warunkująca kontynuację prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jaką jest spełnienie kryterium dochodowego. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. podniósł, że uchylenie przedmiotowego świadczenia jest nieuzasadnione i niesprawiedliwe. Stwierdził, że cały ciężar utrzymania rodziny spoczywa na jego matce, a w istocie świadczenia te powinien płacić ojciec – A. S. Skarżący opisał swoją sytuację rodzinną. Stwierdził przy tym, że mąż matki opiekuje się nim i rodzeństwem od października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję oraz uchyliło decyzję Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu I instancji co do kwestii przekroczenia kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podnosząc, że w przypadku uzyskiwania przez podmiot wnioskujący o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego (w istocie przez jego rodzinę) dochodu wyższego niż opisany w art. 9 ust. 1 ustawy, organ wniosku takiego nie może uwzględnić bez względu na wielkość przekroczenia czy też inne, towarzyszące sprawie okoliczności. W ocenie SKO organ pierwszej instancji dopuścił się jednak naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym i wskazując na art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zwrócił uwagę, że z treści powyższego przepisu nie wynika, aby decyzja w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, mogła określać sytuację prawną jej adresata w okresie poprzedzającym wydanie takiej decyzji. Decyzja tego rodzaju posiada walor decyzji konstytutywnej i skutkuje zmianą lub rozwiązaniem stosunku administracyjnoprawnego ex nunc, tj. z chwilą wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co w ocenie organu potwierdza przywołane orzecznictwo sądowe np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 1312/09, LEX nr 606684). Ponadto zdaniem organu, analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych podejmowanym na tle regulacji art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi odpowiednik art. 24 ustawy o świadczeniach z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1501/08), dlatego też w ocenie organu zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]), ze skutkami następującymi od momentu doręczenia niniejszej decyzji stronie. W skardze do sądu P. S. podniósł, iż decyzja organu odwoławczego jest dla niego niezrozumiała, gdyż wyklucza rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] sierpnia 2010 r. ([...]). Zdaniem skarżącego nie ma podstaw do uwzględniania dochodów jego ojczyma za 2009 r., tj. za okres, gdy pozostawał on jeszcze w odrębnym gospodarstwie domowym. Ponownie również skarżący podniósł kwestię braku odpowiedzialności jego ojca, który nie łoży na jego utrzymanie oraz nie interesuje się losem swoich dzieci. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W motywach swego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji jedynie uchylającej decyzję organu pierwszej instancji bez określenia swojego stanowiska w sprawie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją Organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., może, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wydać decyzję merytoryczno - reformacyjną albo decyzję kasacyjną kończącą rozpatrzenie sprawy. Ponadto - na mocy art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy posiada kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy jest zatem obowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania pierwszej instancji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji W żadnym wypadku nie można mówić o wypełnieniu dyspozycji normy prawnej wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przypadku wydania rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] bez dodatkowego określenia swego stanowiska w sprawie. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 24 ustawy alimentacyjnej w zw. z art. 163 K.p.a. ustanawia szczególny, nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w razie wystąpienia określonych w nim przesłanek do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W razie wystąpienia przesłanek z powyższego przepisu prawa, organ winien wydać decyzję w przedmiocie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednakże Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie stwierdził, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną i w tym zakresie słuszne jest stanowisko organu odwoławczego przywołującego orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Jakkolwiek ewentualne rozstrzygnięcie merytoryczne nie może naruszać zasady reformationis in peius określonej treścią art. 139 K.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił także decyzję, której dotyczyło wszczęte postępowanie tj. decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wkroczył w sferę merytorycznego rozstrzygnięcia, nie określając w dalszej jego części skutków prawnych dokonanej subsumcji normy prawnej, a także naruszył zakaz określony w art. 139 k.p.a., gdyż na mocy decyzji zmieniającej z [...] marca 2011 r. ustalono końcowy termin przysługiwania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzień 31 października 2010 r., przy ustalonym uprzednio okresie zasiłkowym od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. (na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.), a skarżący nie wniósł odwołania w zakresie przyznającym prawo do wnioskowanego świadczenia. Jednak w ocenie Sądu uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy było słuszne, gdyż wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Organ I instancji nie wypełnił bowiem obowiązku określonego zachowania zawartego w art. 107 K.p.a. Odnosząc się zaś do merytorycznej treści rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji podkreślono, że stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W zakresie pojęcia dochodu i dochodu rodziny ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odwołuje się w art. 2 pkt 4 i 5 do ich znaczenia w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie w przypadku skarżącego okres świadczeniowy, na który przyznano świadczenie alimentacyjne, obejmował czas od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r., to zgodnie z powołanym art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), rok kalendarzowy poprzedzający ten okres świadczeniowy to rok 2009 (od 1 stycznia do 31 grudnia). Jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z 7 września 2007 r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub osobę uprawnioną pozostającą pod opieką opiekuna prawnego prawo do świadczeń z funduszu ustala się na podstawie dochodu rodziny lub osoby uprawnionej powiększonego o uzyskany dochód. Rozwinięcie powyższego unormowania nastąpiło w § 12 ust. 1 wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 15 ust. 9 ustawy) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalenia dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836), w świetle którego w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Należy jednak mieć na względzie ustaloną już linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazującą, iż określona wyżej regulacja, pozostaje w sprzeczności z definicją dochodu rodziny zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykraczając w ocenie Sądu – poza delegację ustawową, bowiem sposób ustalenia dochodu (do czego upoważnia art. 15 ust. 9 ustawy) nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania. Sąd podkreślił, że równie istotne jest to, iż regulacja zawarta w przepisach cyt. ustawy rozróżnia sytuację, w której następuje zmiana składu rodziny, od sytuacji w której następuje uzyskanie dochodu przez członka rodziny. Czym innym jest bowiem zmiana składu rodziny, a czym innym uzyskanie dochodu przez członka rodziny. Zmiana składu osobowego rodziny - art. 3 pkt 16) ustawy, w trakcie okresu zasiłkowego lub w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, nie jest i nie może być tożsama z uzyskaniem dochodu - art. 3 pkt 24) ustawy. Takie też stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie administracyjnosądowym. Sąd pierwszej instancji przyjął, że skład rodziny skarżącego uległ zmianie od dnia 9 października 2010 r., to jest od dnia zawarcia związku małżeńskiego matki skarżącego ze Z. K. Z tym też momentem rodzina skarżącego powiększyła się o jedną osobę - męża. Zatem w roku kalendarzowym 2009, poprzedzającym okres świadczeniowy, Z. K. nie był członkiem rodziny skarżącego. W konsekwencji należy uznać, że mamy tu do czynienia - ze zmianą składu rodziny, której skład był inny w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, inny zaś w momencie składania wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. O ile więc w mających odpowiednie zastosowanie przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących w dacie wydania decyzji nie określono szczegółowo takiej sytuacji, w której skład rodziny jest inny w chwili składania wniosku niż w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, to jednak zdaniem Sądu, nie można przyjąć interpretacji przedstawionej przez organy, która w konsekwencji, pozwala na uwzględnienie dochodu Z. K., uzyskanego w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, w którym to roku, nie był on członkiem rodziny skarżącego. Zgodnie z tym stanowiskiem, literalna wykładania przepisu art. 3 pkt 2) ustawy, wskazuje, że chodzi tu o dochód osób, które obecnie tworzą rodzinę i nie ma znaczenia, czy osoby te tworzyły ją w momencie uzyskania tego dochodu. Dlatego należy uwzględnić sytuację z chwili złożenia wniosku i badać uprawnienie na podstawie dochodów tych osób uzyskiwanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, nawet jeżeli wówczas nie tworzyły rodziny. Przeciwko takiemu poglądowi, przemawia przede wszystkim okoliczność, że organy orzekające, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami - art. 5 ust.1 - 3 w zw. z art. 3 pkt 2) cyt. ustawy, ustalają i analizują stan faktyczny związany z ustaleniem dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Takie też stanowcze stanowisko reprezentują sądy administracyjne w przywołanych powyżej orzeczeniach (moment składania wniosku, nie może być tu zatem rozstrzygający). Bezspornym było, że w niniejszej sprawie będzie to dochód uzyskany w roku kalendarzowym 2009. Zatem przedmiotem analizy organów winien być przeciętny dochód uzyskany przez członków rodziny skarżącego w 2009 r. W tym też roku, co należy podkreślić, a co również pozostawało poza sporem, Z. K. nie należał do rodziny skarżącego. W świetle poczynionych powyżej rozważań, na tle dokonanych ustaleń stanu faktycznego, brak jest podstawy, która uprawniałaby do doliczenia do dochodu rodziny skarżącego w roku 2009, dochodu Z. K., który nie był w tym okresie członkiem rodziny. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 9 ust. 1, 2, 4 art. 24 i art. 2 pkt 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów prawa procesowego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktu 3, zarzuciło mu w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu odwoławczego wyłącznie w zakresie punktu 2 i pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji drugoinstancyjnej orzekającej o samym tylko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, co uniemożliwia wydanie – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć określonym w art. 138 K.p.a. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 3 i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji uchylając wyłącznie punkt 2 zaskarżonej decyzji pozostawił w obrocie prawnym decyzję organu odwoławczego (o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji), która nie może mieć samodzielnego bytu. Rozstrzygnięcie Sądu a quo stoi na przeszkodzie do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia zgodnego z dyspozycją art. 138 K.p.a. W przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. muszą bowiem wystąpić obligatoryjnie dwa elementy osnowy: 1) uchylenie decyzji i 2) orzeczenie co do istoty sprawy lub umorzenie postępowania pierwszej instancji, bądź też przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prawomocność wyroku Sądu pierwszej instancji oznaczałaby dla organu drugiej instancji konieczność wydania orzeczenia zawierającego jedynie ten drugi człon sentencji, skoro kwestia uchylenia decyzji organu pierwszej instancji została już przesądzona. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji, i drugiej, orzekającej co do istoty sprawy (względnie umarzającej postępowanie pierwszej instancji lub przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji), nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, co więcej, naraża ten organ na zarzut nieważności decyzji. Niedopuszczalne - zdaniem kasatora - byłoby także wydanie, w realiach niniejszej sprawy, decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i w zależności od wyniku postępowania odwoławczego, o jednej ze wskazanych wyżej opcji, z uwagi na związanie organu wyrokiem sądu, który przesądził już kwestię uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera usprawiedliwione podstawy. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Uznając zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. za usprawiedliwiony, na wstępie należy zwrócić uwagę na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak również weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) – zwanej dalej k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W przypadku gdy rozstrzygnięcie organu I instancji w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowe - z uwagi na jego niezgodność z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich rażące naruszenie lub ich wadliwą wykładnię, albo z punktu widzenia celowości - organ odwoławczy posiada kompetencje merytoryczno – reformacyjne. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (norma pierwsza) organ odwoławczy, jest władny wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Inny rodzaj decyzji stanowią decyzje kasacyjne kończące postępowanie w sprawie, gdzie organ odwoławczy: uchylając zaskarżoną decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – norma druga); zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w powołanym przepisie oraz art. 134 k.p.a. Miedzy innymi nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez orzeczenia co do istoty sprawy, umorzenia postępowania w pierwszej instancji albo przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1140/10). Ponadto z dyspozycji zawartej w powyższej wskazanych przepisach wynika, iż organ odwoławczy, oprócz wskazania w sentencji, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, obowiązany jest do określenia swojego stanowiska w sprawie. Zatem oba elementy osnowy takiej decyzji mają charakter obligatoryjny (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05). Kontrolowaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2011 r., w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylono w punkcie 1 decyzję Prezydenta G. z dnia [...] marca 2011 r. oraz w punkcie 2 uchylono decyzję tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Pomimo, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji jedynie uchylającej decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. bez określenia swego stanowiska w sprawie, nie wskazał on dostatecznie motywów rozstrzygnięcia, które skutkowało orzeczeniem w punkcie 3 wyroku "oddaleniem skargi w pozostałym zakresie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organu II instancji, na podstawie której orzeczono m.in. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r., rażąco naruszyła przepisy prawa procesowego. Organ odwoławczy nie mógł bowiem ograniczyć się jedynie do uchylenia tejże decyzji, lecz był również zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej. Co prawda Sąd pierwszej instancji, poczynił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia zasadne w tym zakresie uwagi, jakkolwiek nie znalazło to odzwierciedlenia w sentencji zaskarżonego wyroku. Stwierdzenie Sądu, że uchylenie co do zasady decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy było słuszne, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, nie może skutkować aprobatą uchybienia proceduralnego organu II instancji w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwej pod tym kątem decyzji. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie wskazanym powyżej, została przeprowadzona w sposób istotnie naruszający przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy weźmie pod uwagę wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny wywody. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego. Rozważając zatem całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy (na potrzebę czego wskazuje się w literaturze przedmiotu - por. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 596; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 523) uznać należało, że zasądzenie w niej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Nie ulega zaś wątpliwości, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach sąd może zastosować art. 207 § 2 P.p.s.a. ze względów słusznościowych (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, s. 452).