I OSK 1644/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 47/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. N. na bezczynność Zarządu Dzielnicy B. [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r. (sygn. akt I SAB/Wa 47/12), odrzucił wniesiona przez E. N. skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy B. [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego. W punkcie 2 w/w orzeczenia Sąd zwrócił skarżącej uiszczony przez nią wpis od skargi. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 19 stycznia 2012 r. E. N. wniosła skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wykupu lokalu mieszkalnego przy ul. Ż. [...], wskazując, że w/w organ, niezałatwiając sprawy w terminie, naruszył art. 35 k.p.a. Odpowiadając na skargę organ odniósł się do przytoczonych przez stronę argumentów i wniósł o jej odrzucenie podkreślając, że sprawy związane z wykupem lokalu należą do sfery cywilno-prawnej i regulowane są przepisami kodeksu cywilnego. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest właściwy do jej rozpoznania. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki – powołując się na treść art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. - wskazał, że możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność organu, lecz jedynie w przypadkach, o których mowa w pkt 1 – 4a powołanego artykułu. Stwierdził przy tym, że (cyt.) "sprawa wykupu lokalu mieszkalnego należy do kategorii spraw z zakresu prawa administracyjnego". Wskazał przy tym, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa – czy jak w tym przypadku Dzielnicy B. [...] - następuje w drodze umowy. Skarżąca – w ocenie Sądu - domagała się zatem czynności zmierzającej do zawarcia z nią umowy cywilnoprawnej. Taka zaś czynność nie może zostać zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co uzasadnia odrzucenie złożonej w tym przedmiocie skargi. W skardze kasacyjnej E. N., zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej odrzucenia skargi, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj. art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż sprawa dotycząca wykupu lokalu mieszkalnego nie może być zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej odrzucenia skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. E. N., w uzasadnieniu złożonej przez siebie skargi kasacyjnej - powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. - podnosiła, że wykładnia gramatyczna tych przepisów wskazuje, iż aby istniała możliwość złożenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, która będzie objęta jurysdykcją sądów administracyjnych, konieczne jest zaistnienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Istnieją zatem dwie przesłanki uzasadniające złożenie tego rodzaju skargi: akt lub czynność z zakresu administracji publicznej oraz walor dotyczenia uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że pojęcie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej nie zostało zdefiniowane na gruncie orzecznictwa. Stwierdziła też, że czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy uprawnienia lub obowiązku, wywołując skutki materialnoprawne. Występuje ona poza tokiem sformalizowanego postępowania administracyjnego, gdyż podejmowana jest na podstawie procedur uregulowanych szczątkowo lub w sprawach w ogóle niemających uregulowanej procedury. W orzecznictwie podkreślono, że w/w przepis dopuszcza zaskarżenie aktów i czynności organów administracji publicznej, które mogą nie mieć charakteru aktu administracyjnego, lecz mogą jedynie stanowić czynność faktyczną (też materialno-techniczną). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszym przypadku zaistniała właśnie taka sytuacja. Podjęcie bowiem postępowania w przedmiocie wykupu lokalu nie jest w sposób precyzyjny określone w akcie normatywnym. Konieczne jest posiłkowanie się kilkoma aktami prawnymi. Aktem materialno-prawnym jest podjęcie poszczególnych czynności przez organ administracji publicznej w sprawie wykupu lokalu, która - zgodnie z poglądem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skarżonym orzeczeniu - należy do kategorii spraw z zakresu prawa administracyjnego. Strona zwróciła przy tym uwagę, że treść przepisu wskazuje także, iż akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszym przypadku – zdaniem skarżącej kasacyjnie - uprawnieniem, którego ma dotyczyć akt lub czynność, a które ma charakter powszechnie obowiązujący, jest przysługujące najemcy prawo pierwszeństwa do wykupu lokalu, określone w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z uwagi na powyższe w ocenie E. N. przedmiotowa sprawa powinna zostać zakwalifikowana jako sprawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie zwróciła również uwagę, że na tle zaistniałego w niniejszym przypadku stanu faktycznego wystąpiło istotne zagadnienie prawne sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie jakie środki ochrony prawnej przysługują stronie, która dąży w tego rodzaju sytuacji do obrony swoich praw. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wprawdzie nie budzi wątpliwości, że zawierana z organem umowa sprzedaży, ma charakter cywilnoprawny, jednak cała procedura prowadzona jest przez organ administracji publicznej. Uprawnienie przysługujące skarżącej w postaci prawa pierwszeństwa przyznane zostało ustawą o gospodarce nieruchomościami, natomiast w sposób szczegółowy regulują je akty wydawane przez organ administracji publicznej. Również cały tok postępowania oparty jest na działaniach administracyjnych, poprzez złożenie wniosku, spełnienie określonych wymogów formalnych, przeprowadzenie określonej procedury. Element cywilnoprawny ma jedynie sam efekt końcowy. Na gruncie przedmiotowej sprawy istniej zatem luka prawna nieuregulowana przez ustawodawcę, a wykorzystywana przez organy administracji publicznej w celu dowolnego przyznawania uprawnienia do wykupu lokalu mieszkalnego. Takie zachowanie organu – zdaniem skarżącej kasacyjnie - narusza art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną – Zarząd Dzielnicy B. [...] – wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wywodził, że do przeznaczenia lokali do sprzedaży - zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wymagane jest przeznaczenie nieruchomości do obrotu. Uchwała Nr [...] Zarządu Dzielnicy B. [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie wskazuje – jako swojej podstawy - wyżej wymienionego artykułu ustawy, gdyż jej istotą jest przyjęcie planu a nie decyzja o przeznaczeniu do sprzedaży określonych nieruchomości. Uchwały o przeznaczeniu do sprzedaży konkretnych nieruchomości mają inną treść i oparte są na art. 35 a nie na art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, że wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży winien zawierać szereg danych wymienionych szczegółowo w art. 35 ust. 2 tej ustawy to jest dwanaście elementów enumeratywnie wymienionych. Uchwała Nr [...] nie zawiera zaś danych, jakie wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży musi zawierać, gdyż nie jest wykazem tylko planem. Ponieważ zatem w przedmiotowej sprawie nie doszło do sporządzenia wykazu, w którym wskazano by budynek przy ul. Ż. [...] w W. jako nieruchomość przeznaczoną do sprzedaży, lokale w tym budynku pozostają – zdaniem organu - poza obrotem i są niedostępne dla osób ubiegających się o nabycie. Organ stwierdził zatem, że Sąd I instancji zasadnie odrzucił przedmiotową skargę uznając, że domagając się zawarcia umowy sprzedaży, skarżąca domaga się dokonania czynności cywilnoprawnej. Tego rodzaju stanowiska nie można – zdaniem organu - uznać za lukę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zatem uznał, iż nie może orzekać by zawarto lub nie zawarto umowy sprzedaży. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionego przez stronę zarzutu. Sprowadza się zaś on do twierdzenia, iż Sąd Wojewódzki, odrzucając skargę, błędnie przyjął, że sprawa dotycząca wykupu lokalu mieszkalnego nie może być zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Wskazać bowiem należy, podzielając pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18), iż sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Stąd, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność M. może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd Wojewódzki nie jest, w związku z powyższym, uprawniony badać - na podstawie uprawnia wynikającego z art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. - czy Zarząd Dzielnicy B. [...], nie rozpoznając wniosku skarżącej kasacyjnie dotyczącego wykupu lokalu mieszkalnego przy ul. Ż. [...], dopuścił się w tym zakresie bezczynności. Nie można także uznać, iż zaistniały w niniejszym przypadku stan faktyczny sugeruje, że na gruncie przedmiotowej sprawy istnieje luka w prawie uniemożliwiająca skarżącej kasacyjnie obronę swoich praw. Skoro bowiem tego rodzaju stosunek prawny ma charakter cywilny, skarżąca kasacyjnie może podjąć próbę dochodzenia swoich roszczeń na gruncie postępowania cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska strony, iż okoliczność wskazania przez Sąd I instancji, że "sprawa wykupu lokalu mieszkalnego należy do kategorii spraw z zakresu prawa administracyjnego" przemawia za prawidłowością jej stanowiska. Wskazane sformułowanie nie koreluje bowiem nie tylko z pozostałą treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, lecz również jego sentencją. Należało zatem uznać go za błąd, który jednak nie rzutuje na prawidłowość wydanego w I instancji rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie rozpoznano skargę kasacyjną od postanowienia.