II SA/Bk 901/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. J. na uchwałę Rady Gminy K. K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowych w drodze bezprzetargowej oddala skargę. II SA/Bk 901/11 UZASADNIENIE Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Umową notarialną z 20.10.2009 r. zawartą w trybie bezprzetagowym T. i K. J. nabyli od Gminy K. K. nieruchomość nr [...] o powierzchni 714 m2, bezpośrednio przylegającą do ich działki nr [...], położoną w obrębie wsi Ć. R. Wyrokiem z 31.08.2010 r. w sprawie I C [...] Sąd Rejonowy w Z. uznał umowę za nieważną wskazując, że działka nr [...] ze względu na jej kształt, powierzchnię i położenie nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Może natomiast poprawić warunki zagospodarowania dwóch działek: nr [...] małżonków J. i nr [...] małżonków Z., bowiem przylega bezpośrednio do obydwu. W takiej sytuacji nie było możliwe jej zbycie w drodze bezprzetargowej i nie miał zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Umowa była zatem nieważna. Od powyższego wyroku apelacja Gminy została oddalona. Uchwałą z [...].02.2011 r. Rada Gminy K. K. wyraziła Wójtowi tej Gminy zgodę na wydzierżawienie działki nr [...] w drodze bezprzetargowej na czas nieoznaczony. Kolejną uchwałą, podjętą już po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym w sprawie uznania umowy z 20.10.2009 r. za nieważną, Rada Gminy K. K. w dniu [...].06.2011 r. uchyliła własną uchwałę z [...].02.2011 r. i podjęła kolejną w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie w trybie bezprzetargowym działek drogowych, położonych we wsi Ć. R. tj. działek nr [...] i [...] powstałych z podziału dawnej działki nr [...], mogących poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych (§ 1 uchwały). W § 2 ustalono, że działki zostaną zbyte po cenie nie niższej niż ich wartość rynkowa. W dniu 11.07.2011 r. T. J. złożyła do Wojewody P. pismo zatytułowane "Odwołanie od uchwały" z [...].06.2011 r. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 9 Kpa. Argumentowała, że uznano za nieważną umowę, na podstawie której nabyła ona działkę nr [...], a nie zastosowano tej procedury w stosunku do identycznego nabycia działki nr [...] przez jej sąsiada J. Z.; że działkę nr [...] jej rodzina użytkuje od trzydziestu lat, w związku z czym powinna mieć prawo występowania jako strona w postępowaniach, które tej działki dotyczą; że nie umożliwiono jej wypowiedzenia się przed podjęciem uchwały z [...].06.2011 r. Kolejną uchwałą z [...].09.2011 r. nr [...] Rada Gminy K. K. uchyliła własną uchwałę z [...].06.2011 r. i ponownie wyraziła zgodę na bezprzetargowe zbycie nieruchomości drogowych, położonych we wsi Ć. R. tj. działek nr [...] i [...], mogących poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych. Wskazała, że nie mogą być one zagospodarowane jako nieruchomości odrębne (§ 1 uchwały). W § 2 ustalono, że nieruchomości zostaną zbyte po cenie nie niższej niż ich wartość rynkowa. Ta uchwała ma w przeważającej części identyczną treść jak poprzednia - z [...].06.2011 r. Dodatkowo wskazano jedynie powierzchnię działek i ich sklasyfikowanie jako drogi. W dniu 14.10.2011 r. T. J. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z [...].06.2011 r. i wniosła o wstrzymanie procedury sprzedaży. Wskazała, że został naruszony jej interes prawny, a nadto nie wykazano, że nieruchomości nie mogą zostać zagospodarowane jako nieruchomości odrębne. Oświadczyła, że brak jest podstaw do wyzbywania się przez Gminę majątku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że brak możliwości odrębnego zagospodarowania działek wynika z ich powierzchni oraz kształtu, natomiast fakt przeznaczenia ich do sprzedaży, a nie wydzierżawienia, wynika z braku ich strategicznego znaczenia dla gminy i tego, że nie stanowią źródła dochodu. Skargę na uchwałę z [...].06.2011 r. złożyła do sądu administracyjnego T. J. wskazując jako podstawę prawną skargi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie przez Radę Gminy kompetencji i realizowanie kompetencji organu wykonawczego, 2. art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie innej możliwości zagospodarowania działek, 3. art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wkraczanie w kompetencje Wójta, który sam powinien zadecydować o zbyciu nieruchomości lub oddaniu ich do korzystania. Główne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi koncentrują się na wskazaniu, że rada gminy jako organ stanowiący może podejmować dwojakiego rodzaju uchwały: w sprawach majątkowych gminy określając zasady zbycia, nabycia i obciążenia nieruchomości, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej oraz w sprawach wyrażenia wójtowi zgody na dokonanie powyższych czynności w sytuacji, gdy rada nie określiła zasad ich dokonywania. Zdaniem skarżącej kwestionowana uchwała stanowi próbę rozstrzygnięcia sporu sąsiedzkiego między właścicielami działek nr [...] i [...], a nie może być zakwalifikowana do żadnej z wyżej wymienionej kategorii uchwał pozostających w kompetencji rady gminy. Wskazuje się w niej bowiem sposób postąpienia w odniesieniu do konkretnych nieruchomości – dokonania sprzedaży, mimo że decyzja w tym przedmiocie należy do organu wykonawczego. W ten sposób dochodzi do nieuprawnionego wkraczania przez radę w kompetencje wykonawcze. Również podejmując uchwałę nie rozważono zasad prawidłowej gospodarki. Zdaniem skarżącej wątpliwości budzi zastosowanie trybu bezprzetargowego w sytuacji, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami preferuje przetarg jako podstawową formę zbycia należących do gminy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej (vide uchwała z [...].12.2011 r. nr [...], k. 14). Argumentował, że zaskarżona została uchwała już wyeliminowana z obrotu prawnego, a ponadto że T. J. nie wykazała w jaki sposób uchwała narusza jej interes prawny, co uniemożliwia skuteczne kwestionowanie uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu uchwała określiła zasady zbywania nieruchomości i można byłoby mówić o naruszeniu prawa gdyby nie została podjęta. Uwzględniono przy tym interes właścicieli działki nr [...], która poprzez przetargowe zbycie działki [...] zostałaby pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Podczas rozprawy w dniu 20.03.2012 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że naruszenie jej interesu prawnego wynika z zastąpienia możliwości wydzierżawienia działki zgodą na jej bezprzetargowe zbycie (k. 27). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Na wstępie zauważyć należy, że merytoryczna kontrola przez sąd kwestionowanej uchwały z [...].06.2011 r. była dopuszczalna mimo jej uchylenia uchwałą z [...].09.2011 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przez organ samorządowy własnej uchwały - w drodze jej uchylenia – nie wyłącza kontroli sądu nad aktem uchylonym, bowiem inne są skutki uchylenia aktu we własnym zakresie przez organ a inne stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny. Uchylenie uchwały wywołuje skutki wyłącznie na przyszłość, a akt jest uznawany za obowiązujący w obrocie prawnym od podjęcia do chwili wyeliminowania z tego obrotu, zaś wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia traktuje się jak oparte na prawie. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd eliminuje ją od początku tworząc stan, jakby uchwała nigdy nie weszła do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. oraz można domagać się przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem organów (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Dlatego dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności – jest w pełni uzasadnione. Skład orzekający przychyla się do wypracowanego przez sądy administracyjne stanowiska w tym przedmiocie (wyrok NSA z 27.07.2007 r., II OSK 1046/07, wyrok WSA w Olsztynie z 07.10.2008 r., II SA/Ol 458/08, wyrok WSA w Białymstoku z 30.03.2010 r., II SA/Bk 726/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej jako CBOSA). Powyższe oznacza dopuszczalność kontroli uchwały z [...].06.2011 r. zaskarżonej w sprawie niniejszej, mimo jej uchylenia, a zatem wyklucza umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca dopełniła warunki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia na podstawie wskazanej normy, bowiem wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się uchwałą z [...].06.2011 r. (vide pismo z 06.10.2011 r., k. 28 akt administracyjnych) oraz wniosła skargę w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. Odpowiedź organu doręczono jej pełnomocnikowi 07.11.2011 r., natomiast skargę nadano 30.11.2011 r. (k. 33, 34 akt administracyjnych, k. 12 akt sądowych). Wskazać trzeba, że legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oparta została na kryterium naruszenia interesu prawnego. Oznacza to, że do uwzględnienia skargi konieczne jest stwierdzenie naruszenia przez zaskarżony akt interesu prawnego strony, który to interes powinien być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie może w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. poszukiwać ochrony przed sądem osoba, która nie wykaże naruszenia dokonanego czynnością lub aktem organu administracji publicznej, a dotyczącego jej własnego interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z 17.04.2007 r., I OSK 159/07, wyrok NSA z 15.06.2010 r., I OSK 455/10, CBOSA). W sprawie niniejszej naruszenia interesu prawnego o cechach wyżej wymienionych sąd nie stwierdził. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały jest art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Jest to przepis ustanawiający wyjątek od zbycia nieruchomości gminnych w drodze przetargu, który stanowi zasadę (art. 37 ust. 1 u.g.n.). Jak wynika z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zwolnienie od trybu przetargowego wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej do będącej przedmiotem zwolnienia oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Z oczywistych względów najbardziej zainteresowanym bezprzetargowym nabyciem nieruchomości spełniającej powyższe cechy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości przyległej. Nie oznacza to jednak, że w stosunku do uchwały o bezprzetargowym zbyciu może skutecznie żądać ochrony na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała w przedmiocie zwolnienia z przetargu może bowiem tylko potencjalnie naruszać jego interes prawny, jako że nie jest podejmowaniem czynności sprzedaży, nie wskazuje się w niej przyszłego nabywcy (jak przykładowo w uchwale indywidualnej o zbyciu bezprzetargowym na realizację celów publicznych wydawanej na podstawie art. 37 ust. 3 u.g.n. – vide wyrok NSA z 08.10.2010 r., I OSK 1188/10 – CBOSA), a jedynie stanowi decydowanie o zmianie przeznaczenia nieruchomości. Przedmiotowa uchwała nie tworzy zatem dla właściciela nieruchomości przyległej bezwzględnego roszczenia o jej nabycie. Jak wskazuje się w doktrynie, podjęcie uchwały w warunkach wynikających z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. może mieć miejsce także wówczas, gdy zainteresowanych nabyciem jest kilka podmiotów (właścicieli sąsiednich działek), a przedmiotowe zbycie nie musi wcale prowadzić do przyłączenia nieruchomości zbywanej bezprzetargowo do nieruchomości sąsiedniej (vide J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2009, s. 199). Uchwała podjęta na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przesądza bowiem tylko, czy określona nieruchomość ma pozostać w zasobie gminy, czy można ją zbyć osobie trzeciej. Jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnej, natomiast nie decyduje o osobie nabywcy. Stąd też nie ma podstaw do konstruowania na podstawie wymienionego przepisu roszczenia właściciela sąsiedniej nieruchomości o nabycie nieruchomości zwolnionej od zbycia przetargowego, a jeśli tak – nie ma podstaw do twierdzenia, że jego interes prawny został naruszony uchwałą podjętą w tym przedmiocie (vide wyrok NSA z 28.04.2010 r., I OSK 194/10 oraz z 17.04.2007 r., I OSK 159/07, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Skarżąca, właścicielka działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką o poprzednim numerze [...], będącą równoległą w części do jej działki i w części do działki sąsiada Z. nr [...], a następnie podzieloną na dwie działki: nr [...] i [...] w ten sposób, że granica między nimi stanowi przedłużenie granicy między działką strony i jej sąsiada oraz w ten sposób, że działka nr [...] przylega do działki nr [...], a działka nr [...] przylega do [...] – nie wykazała, aby jej interes prawny został naruszony. Przede wszystkim nie posiada ona uprawnień do działek powstałych w wyniku podziału ([...] i [...]) – należących do Gminy, jak i nie miała uprawnień do działki, z której one powstały ([...]). W uchwale nie wskazano osoby nabywcy, nie przesądzono więc komu zostaną one sprzedane, a tym samym nie wskazano, ale też i nie wykluczono skarżącej. Uchwała ta nie zmienia zatem jej sytuacji prawnej w sposób taki, by na jej podstawie skarżąca uzyskała uprawnienie do nabycia obydwu lub którejś z działek nr [...] i [...]. Wskazać też trzeba, że wobec wyroku w sprawie I C [...] organ nie mógł zastosować procedury sprzedaży bezprzetargowej odnoszącej się do działki nr [...] w jej poprzednim kształcie, bowiem sąd powszechny stwierdził, że umowa jej sprzedaży bezprzetargowej jest nieważna. Jak stwierdził sąd działka nr [...] brana pod uwagę w całości mogła przyczynić się do poprawy warunków zagospodarowania więcej niż jednej działki, tj. nr [...] skarżącej i nr [...] sąsiada Z., a to naruszało art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W tych okolicznościach organ podzielił tę działkę na dwie w sposób wyżej wskazany. Umożliwiło to wyrażenie przez Radę Gminy zaskarżoną uchwałą zgody na procedurę bezprzetargową w stosunku do obydwu nowych części i zastosowanie wskazanego wyżej przepisu. Nie ulega wątpliwości, że w ten sposób stworzono warunki do przyszłego nabycia nowoutworzonych działek przez właścicieli przylegających do nich nieruchomości: działki nr [...] przez skarżącą, działki nr [...] przez J. Z. W rezultacie jest to działanie korzystne dla obydwu wymienionych właścicieli i – co istotne - zgodne z prawem, bowiem wyklucza sytuację, w której działki zwolnione od przetargu mogą poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości, która to okoliczność spowodowała uznanie za nieważną umowy zbycia całej działki nr [...]. Zdaniem sądu, a wbrew zarzutom skarżącej, organ w korespondencji prowadzonej ze stroną w sposób zadowalający uzasadnił przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uzasadniające zgodę na bezprzetargowe zbycie. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wyjaśnił, że położenie, powierzchnia i kształt działek wykluczają ich zagospodarowanie jako odrębnych nieruchomości, co – w ocenie sądu – potwierdza również treść mapy do projektu podziału działki nr [...]. Wynika z niej, że działki są wąskie, o podłużnym kształcie oraz zostały sklasyfikowanie jako drogi. Mogą zatem poprawić warunki zagospodarowania jedynie działek przyległych. Zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego strony również w sposób wskazany na rozprawie w dniu 20.03.2012 r. (k. 27). Działki nr [...] i [...] stanowiły w dacie jej podjęcia własność Gminy, zatem tylko ona może podejmować decyzje o ich przeznaczeniu do sprzedaży czy wydzierżawienia. Podmiotom, które nie posiadają żadnego tytułu do tych działek nie przysługuje zatem prawo decydowania o tym przeznaczeniu, a tym samym nie posiadają również roszczenia o ich nabycie na własność czy wydzierżawienie. Takiego prawa nie może skarżąca wywodzić z treści uchwały z [...].02.2011 r. (uchylonej uchwałą zaskarżoną), która przeznaczała działkę nr [...] do wydzierżawienia. Nie wskazano w niej podmiotu, z którym miałaby być zawarta umowa dzierżawy, a jedynie udzielono ogólnej kompetencji Wójtowi do zawarcia takiej umowy. Bezpodstawne są również zarzuty skarżącej dotyczące przekroczenia przez Radę Gminy kompetencji i faktycznego wkroczenia w kompetencje organu wykonawczego. Jak to wyżej wyjaśniono, kwestionowana uchwała nie stanowi czynności sprzedaży, a nawet nie przesądza o obowiązku jej zawarcia z kimkolwiek. Jej przedmiotem jest wyrażenie zgody na wyzbycie się przez Gminę działek nr [...] i [...] z pominięciem trybu przetargowego, które to czynności zrealizować (wykonać) jest uprawniony wyłącznie Wójt. Uchwała stanowi określenie na jakich zasadach (bezprzetargowo) odbyć się może zmiana podmiotu własności wskazanych wyżej działek. Została zatem podjęta w granicach kompetencji rady gminy określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., a wykonanie tej uchwały będzie należało do Wójta na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. Wskazywany przez stronę art. 25 ust. 1 u.g.n. powierzający gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości wójtowi nie narusza uprawnień rady gminy uregulowanych w art. 18 u.s.g., bowiem gospodarowanie (wykonywanie czynności faktycznych) odbywa się w ramach zasad określonych przez gminę. Nie ma zatem sprzeczności między czynnościami rady gminy podejmowanymi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 "a" u.s.g. i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a czynnościami Wójta na podstawie art. 25 u.g.n. Natomiast wskazywany w skardze przepis art. 12 u.g.n. zobowiązuje m.in. organy gminy do gospodarowania nieruchomościami według zasad prawidłowej gospodarki. W świetle całokształtu okoliczności sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób ten przepis został naruszony. Wobec zgodności zaskarżonej uchwały z prawem sąd skargę oddalił orzekając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.