I OSK 1188/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie – Haliny Wichlińskiej-Polak skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 753/09 w sprawie ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej Miasta Ł. przy ul. P. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 753/09, uwzględniając skargę Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej Miasta Ł. położonej przy ul. P. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., co następuje: Rada Miejska Ł. powyższą uchwałą, podjętą na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. zw. dalej u. o g .n.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 201 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. zw. dalej u.o s.g.) zwolniła z obowiązku zbycia w drodze przetargu wyżej opisanej nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów Miasta Ł. jako działka nr [...] o pow. 1,1434 ha uregulowanej w księdze wieczystej [...] (§ 1). Jednocześnie Rada zastrzegła wyłączność zbycia tej nieruchomości na rzecz najemcy ww. działki, tj. Przedsiębiorstwa [...], posługującego się umową najmu zawartą w dniu 30 września 2005 r. na okres 11 lat (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały w § 3 powierzono Prezydentowi Miasta Ł.. Skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 u. o s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Wojewoda Podlaski zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 i 3 u. o g.n. Zdaniem organu nadzoru w myśl art. 37 ust. 1 podstawową zasadą jest zbywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Pastwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze przetargu. Wyjątki od zasady przetargowego obrotu nieruchomościami zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 u. o g.n. Jednocześnie w art. 37 ust. 3 ustawy ustawodawca upoważnił radę gminy, powiatu, sejmiku, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego do zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości z uwagi na ich przeznaczenie (tj. nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznaczone są w całości na działalność statutową) lub z uwagi na podmioty korzystające z tych nieruchomości, a mianowicie osoby, które dzierżawią nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Wyżej wskazane przypadki są jedynymi uzasadniającymi bezprzetargowy tryb zbycia gruntów komunalnych, a warunkiem materialnym legalności uchwały w przedmiotowym zakresie jest faktyczne spełnienie jednej z przesłanek zwolnienia. Dodatkowo podniesiono, iż bezprzetargowe zbywanie nieruchomości publicznych ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Wyliczenie zawarte w ust. 2 i 3 art. 37 ma charakter taksatywny, a zatem poza przypadkami wymienionymi w tych przepisach zbycie nieruchomości wymaga przetargu (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2009 r. II SA/Wr 36/09). Nadto zauważono, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera regulacje dotyczące możliwości zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz jej najemcy, jednakże mają one zastosowanie jedynie do nieruchomości będących lokalami (art. 34 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). Wobec niezachowania procedury przetargowego trybu zbycia nieruchomości podjęta uchwała powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 37 ust. 3 u. o g.n. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że w sytuacji gdy nieruchomość została przekazana w najem na okres 11 lat pod lokalizację zakładu przemysłowego, a przedsiębiorca uzyskał pozwolenie na budowę, którą na jego podstawie realizował, została spełniona przesłanka wymagana przepisem art. 37 ust. 3 u.o g.n. Zdaniem organu stosowanie w sposób rygorystyczny unormowań ujętych w art. 37 ust. 1 i 3 ustawy nie zwalnia z obowiązku właściwej oceny umowy z dnia 30 września 2005 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 65 § 2 K.c. – w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu, w myśl zaś art. 696 K.c. – dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, z kolei stosownie do art. 693 § 1 K.c. wydzierżawiający winien jest oddać rzecz do używania i pobierania pożytków. Przyznane przedsiębiorcy prawo zabudowy działki, pobudowanie przemysłowego zakładu produkcyjnego, a następnie uruchomienie zakładu (pobieranie pożytków) świadczy ostatecznie o tym, że pomimo nadania umowie z dnia 30 września 2005 r. nazwy "umowa najmu" urzeczywistniła się dzierżawa. Spełniły się zatem kryteria zwolnienia zbycia nieruchomości bezprzetargowego, o których mowa w art. 37 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Końcowo podniesiono, iż zaskarżona uchwała nie przyznaje przedsiębiorcy pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości gruntowych. Przepis § 2 uchwały nie należy do sfery prawa, a do sfery faktu. Nadto, to sama ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 37 § ust 3 identyfikuje nabywcę wskazując, że przepis ten stosuje się również na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość, stąd ww. unormowanie spełnia tylko kryterium identyfikacyjno-informujące o podmiocie, na rzecz którego ma nastąpić zbycie. Nie można więc zasadnie twierdzić, że § 2 uchwały może mieć jakkolwiek inne znaczenie niż wyżej przytoczone. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Białymstoku obecny podczas rozprawy w dniu 30 marca 2010 r. poparł skargę Wojewody Podlaskiego i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 37 ust. 3 u. o g.n. rada gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości ze względu na ich przeznaczenie lub ze względu na podmioty korzystające z tych nieruchomości. W pierwszym przypadku chodzi o nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. W drugim przypadku chodzi o sprzedaż nieruchomości na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Sąd zauważa, iż treść art. 37 ust. 3 u. o g.n. jednoznacznie wskazuje, iż z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, nieruchomość gminna (Skarbu Państwa czy innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego) może być za zezwoleniem rady gminy zbyta bez przetargu, natomiast z uwagi na podmiot korzystający z nieruchomości, może być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana. Ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje w art. 4 pkt 3 ppkt b/ "zbywanie albo nabywanie nieruchomości" traktując je jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem pojęcie szerokie, obejmujące wszelkie prawne formy przeniesienia prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, między innymi: sprzedaż, zamianę, darowiznę, oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Rodzaje czynności prawnych przenoszących prawo własności (użytkowania wieczystego) w obrocie nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego wymienione zostały w przepisach działu II-go ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza, iż sprzedaż nieruchomości jest jedną z form jej zbycia, lecz wyłączną w odniesieniu do przeniesienia bez przetargu własności nieruchomości Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Bezprzetargowe zaś zbycie nieruchomości gminnych (Skarbu Państwa, innych jednostek samorządu terytorialnego) za zezwoleniem rady gminy (wojewody, sejmiku), może nastąpić wyłącznie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, bądź cele wymienione w zdaniu 1 art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i to wówczas, gdy cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Tymczasem z okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, a przede wszystkim z treści samej uchwały, tj. jej § 2 wynika, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z uwagi na podmiot korzystający z tej nieruchomości. W konkretnym przypadku wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości gminnej bez przetargu nastąpiło na rzecz osoby, która weszła w posiadanie gruntu na mocy zawartej, na okres 11 lat, w dniu 30 września 2005 r. umowy najmu, nazwanej w później sporządzonym bez daty aneksie, umową dzierżawy. Najemca (dzierżawca) zabudował nieruchomość wznosząc na niej za pozwoleniem na budowę zakład produkcyjny. Przedmiot działalności prowadzonej na terenie objętym umową najmu stanowił zarobkową działalność gospodarczą, polegającą na produkcji klejów i zapraw budowlanych, a zatem jej cel miał charakter komercyjny. Przedmiotowa uchwała stanowiła umocowanie dla Prezydenta Miasta Ł. do określenia warunków bezprzetargowego zbycia M.C. ww. nieruchomości. Zarządzeniem z dnia 9 marca 2007 r. Nr 41/07 zmieniającym zarządzenie z dnia 30 maja 2007 r. nr 122/07 Prezydent Miasta Ł., powołując się na art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] stycznia 2007 r., orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste Waldemarowi M.C. w drodze bezprzetargowej wyżej wymienionej nieruchomości oraz sprzedaży budynku i budowli wybudowanych na tej działce przez ww. ze środków własnych, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 lipca 2006 r. Z tych uwarunkowań Sąd wywodzi, iż omawiana nieruchomość gminna mogła być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana. Przesłanki wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu bezprzetargowego w takim przypadku zawiera wyżej omówiony art. 37 ust. 1 i ust. 3 zd. 2 u. o g.n. Przyjęta natomiast przez Radę Miejską w Ł. forma przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości gminnej, w sytuacji wyrażania zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości gminnej z uwagi na podmiot dzierżawcy nie stanowi wypełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. W sytuacji gdy powodem zawarcia umowy najmu (dzierżawy) nie były cele publiczne, odstąpienie od trybu przetargu z tego powodu także uznać należy za niedopuszczalne. Skarżona uchwała nie mogła dotyczyć zbycia w trybie bezprzetagowym, bo nie spełniono przesłanki z art. 37 ust. 2 ani z art. 37 ust. 3 zdanie 1. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, iż poprzez nieuprawnione rozszerzenie ustawowych przypadków wyrażania zgody na zbycie bez przetargu nieruchomości gminnej, polegające na dookreślaniu formy przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości gminnej na rzecz dotychczasowego jej dzierżawcy, doszło do naruszenia przepisu art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 u. o g.n. Sąd podkreśla przy tym, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy ma kompetencje do zwolnienia nieruchomości gminnej z obowiązku przetargowego jej zbycia i to ona określa również sposób rozporządzenia nieruchomością. Jednakże, korzystając z tych uprawnień winna jest bezwzględnie mieć na uwadze kryteria ustawowe regulujące w sposób ścisły (taksatywny) przesłanki i zasady bezprzetargowego zbywania nieruchomości gminnych. Przyjęte zaś w realiach kontrolowanej sprawy rozwiązania prawne nie znajdują umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Sąd przyjął nadto, iż w świetle powołanego przepisu rada gminy nie ma uprawnień – kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma być zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy. Wskazując imiennie w zaskarżonej uchwale nabywcę określonej nieruchomości gruntowej, podjęła tym samym rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, naruszając ww. przepis (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., II SA/WR 35/07). Na tle rozpatrywanej sprawy Sąd dostrzega również problem uprawnienia rady gminy do wyrażenia zgody na dokonanie czynności wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ u. o s.g. w przypadku podjęcia uchwały określającej zasady gospodarowania mieniem gminnym. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, po wypełnieniu dyspozycji ww. przepisu rada gminy traci kompetencje do wyrażania zgody na dokonanie przez organ wykonawczy czynności wymienionym w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne (tak: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2965/01, Lex 74727). W niniejszej sprawie jak wynika z oświadczenia pełnomocnika Rady Miejskiej Ł. złożonego podczas rozprawy w dniu 30 marca 2010 r. w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia 31 sierpnia 2005 r. Nr 336/LIII/05 w sprawie zasad nabywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Miasta Ł. oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Kopia tej uchwały została złożona do akt sprawy. Oceniając treść tego aktu przyjąć jednak należy zdaniem Sądu, iż nie stał on na przeszkodzie podjęciu obecnie kontrolowanej uchwały. Jego treść odnosząca się do zbywania nieruchomości, w szczególności zaś § 6 stanowiący, iż "w trybie bezprzetagowym nieruchomości mogą być zbywane w przypadkach określonych w ustawie i przepisach szczególnych" jest ogólna i odsyłająca do przepisów prawa obowiązujących w omawianym zakresie, stąd w kontekście tego aktu (uchwały) nie można mówić o niezgodności z nim zaskarżonej uchwały. Z przyczyn jednak podanych wyżej Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała naruszyła w sposób istotny przepisy prawa materialnego, a mając na uwadze upływ roku od podjęcia uchwały i jej indywidualny charakter – stwierdził niezgodność tego aktu z prawem w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej ustawą P.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska w Ł. reprezentowana przez radcę prawnego Mieczysława Jagielaka, która zaskarżając wyrok, w całości zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 37 ust. 3 u. o g.n. przez ustalenie, że w trybie tego przepisu można dokonać tylko sprzedaży nieruchomości, – art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ u. o s.g. przez przyjęcie, że wskazując w skarżonej uchwale nabywcę określonej nieruchomości gruntowej, Rada Miejska podjęła rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej’ – art. 94 ust. 1 i 2 tej ustawy przez przyjęcie, iż istniały przesłanki stwierdzenia nieważności i dokonanie tego z pominięciem art. 93 u. o s.g., a zwłaszcza wykładni zwrotu "organ może zaskarżyć" oraz pominięcie przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy art. 45 ust. 1 u. o s.g., 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 3, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Ppsa przez zawężenie kontroli i oceny oraz przyjęcie bez należytego uzasadnienia, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez Wojewodę uchwały. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosi, iż w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku WSA z 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 35/07 chodziło o zbycie nieruchomości w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, a więc w zakresie przedmiotowym. Tymczasem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ł. dotyczyła zbycia nieruchomości w zakresie podmiotowym. Jeżeli dochodzi do zbycia w zakresie podmiotowym to wskazanie w uchwale rady miasta podmiotu, na rzecz którego zbywana jest nieruchomość nie ma znaczenia dla ważności uchwały, i nie jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Rada Miejska w Ł. korzystając z delegacji ustawowej, która wynika z art. 37 ust. 3 u. o g.n. zwolniła z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomość położoną przy ulicy Poligonowej 28, która to na podstawie umowy z dnia 30 września 2005 r. została przekazana w najem na okres 11 lat pod lokalizację przemysłowego zakładu produkcyjnego (z prawem zabudowy), Przedsiębiorstwu [...] S., P. Przedsiębiorca, zgodnie z treścią umowy, uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W drodze decyzji z dnia 28 lutego 2007 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego uzyskał on pozwolenie na użytkowanie wybudowanego na tej nieruchomości obiektu budowlanego. Skarżona uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] stycznia 2007 nr [...], w podstawie swojej powołała art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis ma także zastosowanie gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Zgodnie więc z powołanym powyżej stanem faktycznym nie można w sposób jednoznaczny przyjąć, że zastosowany przez Radę Miejską w Ł. sposób zbycia nieruchomości, objętej umową z dnia 30 września 2005 r. na rzecz jej najemcy, nie znajduje umocowania w treści cyt. artykułu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem zbycie nieruchomości bez przetargu może nastąpić za zgodą rady, jeżeli jest ona dzierżawiona na okres 10 lat. Przedsiębiorca faktycznie dzierżawił nieruchomość, która objęta była skarżoną uchwałą, pomimo, że umowa z dnia 30 września 2005 r. nazwana została umową najmu, następnie zmieniona na umowę dzierżawy. Stąd zdaniem kasatora spełniły się przesłanki z art. 37 ust. 3 u. o g.n., a uchwała spełnia wymogi legalności. Zwolniła ona z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy P., podmiot dzierżawiący nieruchomość na podstawie umowy dzierżawy zawartej na okres co najmniej 10 lat, która następnie została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Ponadto w ocenie Kasatora nie doszło do podjęcia, jak twierdzi Sąd, uchwały w sprawie indywidualnej, która naruszyła art. 18 ust 2 lit a/ u. o s.g. Wskazanie w uchwale dzierżawcy nieruchomości ma charakter jedynie informacyjny dla rady miasta, nie ma natomiast charakteru wiążącego. Inaczej mówiąc jeżeli uchwała rada miasta ma zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przeprowadzania przetargu nieruchomość, która jest dzierżawiona przez konkretną osobę (czyli ze względu na podmiot) – zgodnie z art. 37 ust. 3 u. o g.n. to wskazanie imienne w uchwale konkretnej osoby nie jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej. Informuje ono tylko o podmiocie, który w chwili podjęcia uchwały jest dzierżawcą danej nieruchomości. Nie ma więc wpływu na legalność uchwały, nie przyznaje więc przedsiębiorcy prawa pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości gruntowych. Można ująć, że nie należy on do sfery prawa ale do sfery faktu. Potwierdza to także użyty przez ustawodawcę zwrot (...) przepis ten stosuje się także gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby (...) a więc konkretnie wskazanej. Kasator podważa także pogląd Sądu, iż bez przetargu w trybie art. 37 ust. 3 może nastąpić jedynie sprzedaż nieruchomości. Sąd w tym zakresie ograniczył się do wykładni gramatycznej art. 37 ust. 3. Jednakże dokonując wykładni tego przepisu należy uwzględnić nowelizację ustawy dokonaną przez ustawę z dnia 28 listopada 2007 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), w której dodano w art. 4 pkt 3b o treści: "ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości należy przez to rozumieć dokonywanie czynności, na podstawie których następuje przeniesienie własności lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Treść tego przepisu podważa zasadność stosowania do art. 37 ust. 3 tylko wykładni gramatycznej. W ust. 3 ustawodawca użył zwrotu "mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu", a w zdaniu następnym zawarł stwierdzenie "przepis ten stosuje się również gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby". Jeżeli zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu dotyczy zarówno sprzedaży jak i użytkowania wieczystego, to po dodaniu do art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, trudno uznać kategoryczność sprzedaży w warunkach tam opisanych i wykluczyć – jak to czyni Sąd – możliwość zwolnienia z obowiązku ustanowienia w drodze bezprzetargowej użytkowania wieczystego. Przemawia za taką wykładnią także treść art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu: "Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa" Tym wymogiem w tej sprawie jest pozytywna ocena treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] stycznia 2007 r. przez Wojewodę Podlaskiego. Można też sięgnąć do nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1550), które dodając do art. 34 ust. 6a i 6b rozszerzyła katalog przypadków przyznawania pierwszeństwa przy zbywaniu nieruchomości rezygnując z kryteriów okresu posiadania. Kasator podnosi także aspekt ekonomiczny, sprzedaż mienia komunalnego jest ostatecznością. Pozbawia ona własności i źródła stałego dochodu w postaci opłaty. Samo wynagrodzenie za sprzedaż chociaż jest jednorazowo atrakcyjne to atrakcyjność ta z upływem czasu maleje. Pozbywając się składników majątku podmiot zmniejsza swe zdolności kredytowe. Ponadto organ nadzoru winien mieć na uwadze zasadę samodzielności gminy w decydowaniu o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych (art. 45 u. o s.g.). Organ zauważa, iż skarżąc uchwałę organ nadzoru nie uzasadnił dlaczego skarży uchwałę, mimo że art. 93 ust. 1 u. o s.g. przyznaje mu swoisty "luz decyzyjny" używając określenia "może zaskarżyć". Jego zdaniem w przypadku wniesienia skargi czynność ta musi być należycie uzasadniona i oceniona. Sąd nie czyniąc tego narusza przepis art. 94 ust. 2 u. o s.g., albowiem nie uzasadnił w tym przypadku w sposób należyty przesłanek stwierdzenia nieważności, co uzasadnia zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 i art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, jednakże obowiązany jest z urzędu uwzględnić nieważność postępowania. Taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy). Zaskarżona w tej sprawie uchwała została wydana na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis stanowi podstawę do wydania uchwały przez radę gminy w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości m.in. wówczas, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Charakter zwolnienia uzależnionego od przesłanek spełnionych przez konkretny podmiot sprawia, iż akt gminy ma charakter indywidualny, co nie oznacza, że stanowi on rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż w przypadku zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, gdy chodzi o zbycie na rzecz konkretnego podmiotu, imienne wskazanie tego podmiotu narusza prawo. Charakter uchwały podejmowanej na podstawie art. 37 ust. 3 (in fine) u. o g.n. wywołuje jednakże inne konsekwencje. Podmiot o uprawnieniach, którego decyduje organ gminy ma interes prawny, legitymujący go do udziału w postępowaniu. Do obowiązków Sądu pierwszej instancji należało zatem doręczenie przedsiębiorcy W.C., którego siedziba i adres był znany, odpisu skargi Wojewody, a następnie wezwanie go na rozprawę. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy P.p.s.a. jest on uczestnikiem na prawach strony, bowiem wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego, zawierającego się w uzyskaniu możności bezprzetargowego nabycia nieruchomości znajdującej się w posiadaniu zależnym i przez przedsiębiorcę zabudowanej. Z naruszeniem powyższego przepisu rozprawa odbyła się bez udziału W.C., a wyrok w dniu 30 marca 2010 r. został wydany w warunkach, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Z tych względów postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było nieważnością, co powoduje, iż zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 185 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 ustawy P.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.