I OSK 1650/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2615/11 w sprawie ze skargi R.D. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2615/11 oddalił skargę R.D. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 28 września 2011 r. nr 48/S w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia 28 września 2011 r. nr 48/S, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia 14 lipca 2011 r. nr 745A/II, którym to rozkazem zwolnił on R.D. ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2011 r. i decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII rozkazem personalnym z dnia 25 maja 2010 r. nr 237/VII zawiesił R. D. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy z uwagi na przedstawienie mu przez prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Południe zarzutu popełnienia przestępstwa z art.270 §1 K.k. Następnie rozkazem personalnym z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr 341/VII okres zawieszenia przedłużył do czasu zakończenia postępowania karnego. Po upływie dwunastu miesięcy zawieszenia R.D. w czynnościach służbowych i nie ustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII rozkazem personalnym z dnia 14 lipca 2011 r. nr 745/VII, wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił go ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2011 r. i decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Stołeczny Policji po rozpoznaniu odwołania R.D. rozkazem personalnym z dnia 28 września 2011 r. nr 48/S zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi R.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżony rozkaz został wydany z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego. Zwolniono go ze służby bez oczekiwania na prawomocność orzeczenia sądowego w sprawie karnej, a konieczność obciążenia innych funkcjonariuszy jednostki zadaniami realizowanymi do tej pory przez niego nie uzasadniała zwolnienia go ze służby. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał , iż stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W sprawie jest niesporne, że upłynął okres 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, gdyż nie zakończyło się prawomocnie prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne. Sporne jest natomiast, czy ziszczenie się tych przesłanek mogło stanowić podstawę do zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 424/09, wskazał, że w przypadku, gdy zarzuty stawiane policjantowi okażą się niezasadne i postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 1 i ust. 5 ustawy o Policji, może być on przywrócony do służby na stanowisko równorzędne. Natomiast zwolnienie przewidziane w art. 41 ust.2 pkt 9 cyt. ustawy jest uprawnieniem organu związanym z przedłużającą się nieobecnością w służbie policjanta. Analogiczny pogląd został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1610/10, uznał, że niepełnienie przez policjanta czynności służbowych przez okres 12 miesięcy może ujemnie (w szerokim tego słowa znaczeniu) wpływać na wypełnianie przez jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. Z kolei Sąd ten w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1886/10 stwierdził, że z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii – art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu" służby. Utrata przez policjanta nieposzlakowanej opinii w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym uzasadnia zwolnienie go ze służby. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzuty skargi uznał za bezzasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej w skrócie P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.D. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaszły przesłanki do zwolnienia policjanta wskazane w ww. przepisie, tj. w szczególności przez przyjęcie, iż niepełnienie czynności służbowych przez okres 12 miesięcy może ujemnie wpływać na wypełnienie przez jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji oraz że służbę w Policji może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii, a przy tym, że nastąpiła utrata przez policjanta nieposzlakowanej opinii w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, co uzasadniło zwolnienie go ze służby; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności faktycznych, które dawały podstawę do uwzględnienia skargi, tj. uznanie za udowodnione, że dalsze pozostawanie R.D. w służbie w Policji w stanie zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych jest sprzeczne z interesem społecznym, przy jednoczesnym braku udowodnienia i uzasadnienia, że zmiana sytuacji faktycznej polegającej na zwolnieniu R.D. ze służby w Policji wpłynęła pozytywnie na tak rozumiany interes społeczny, co w konsekwencji spowodowało rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela i uznanie prymatu dla bliżej nieudowodnionych potrzeb realizacji ustawowych zadań Policji, utożsamianych z interesem społecznym. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poza powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadniono i nie udowodniono stwierdzenia organu administracji, że niepełnienie przez niego czynności służbowych przez okres 12 miesięcy mogło ujemnie wpływać na wypełnienie przez jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął wniosek jego pełnomocnika o zobowiązanie Komendanta Stołecznego Policji do przedstawienia informacji o ilości wolnych etatów w garnizonie warszawskim, pozostawiając twierdzenia organu administracji nieudowodnione, a pomimo to przyznając im pełnowartościową moc dowodową. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie jedynym argumentem mającym uzasadniać postawienie interesu społecznego nad interesem obywatela, jest w praktyce konieczność wykonywania większej pracy przez innych funkcjonariuszy , a jest to cena akceptowalna, jeżeli uwzględnić korzyść osobistą dla skarżącego, polegającą na szansie całkowitego oczyszczenia się z zarzutu i zachowania prawa do służby, a także korzyść dla samej Policji, polegająca na szansie niezbyt odległego już powrotu do służby doświadczonego policjanta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, uprawniające organ do zwolnienia R.D. ze służby w Policji oraz czy przy wydaniu decyzji nie zostały przez organ przekroczone granice uznania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej naruszenie ww. przepisu w tej sprawie upatruje w zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnego ustalenia, że niewykonywanie przez policjanta czynności służbowych przez okres 12 miesięcy może ujemnie wpływać na wypełnienie przez jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji oraz stwierdzenia, że służbę w Policji może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanego wyżej przepisu prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza, że ustawodawca policjantom zawieszonym w czynnościach służbowych zapewnił ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie określając, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i maksymalnie obejmują okres 12 miesięcy zawieszenia. Oznacza to, że przed upływem wspomnianego okresu zwolnienie zawieszonego policjanta ze służby nie jest dopuszczalne. Po upływie tego okresu organ Policji może już zwolnić ze służby zawieszonego policjanta, przy czym zobowiązany jest jednocześnie do ustalenia, czy nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Okoliczność, że postępowanie karne nie zostało zakończone, nie wpływa na możliwość wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, jeśli upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o przedłużeniu policjantowi okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego nie uniemożliwia wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest bowiem okresem gwarancyjnym, w którym policjant jest objęty ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu prawomocnego zakończenia jego sprawy w postępowaniu karnym. Samo zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Możliwość przedłużenia okresu zawieszenia, realizowanego w trybie administracyjnym, ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu. Podobieństwo instytucji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sam fakt toczącego się postępowania karnego z zarzutem popełnienia przestępstwa przez policjanta, bez względu na jego wynik, może determinować rozstrzygnięcie organu Policji o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, czego następstwem, w przypadku niezakończenia postępowania karnego w okresie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, może być decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle cyt. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art.7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wyżej wskazano, regulacja przewidziana w art. 41 ust.2 pkt 9 ustawy o Policji przewiduje podjęcie rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby w ramach uznania administracyjnego. Przy czym sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego , wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego , a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcie interesu społecznego jak i słusznego interesu obywatela nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181 wyraził pogląd, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić ,iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest trudne, gdyż opiera się na elementach ocennych. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w sprawie jest niesporne, że R.D. został zawieszony w czynnościach służbowych z uwagi na postawienie mu przez prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Południe zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 K.k . W dniu wydawania przez organ Policji decyzji o zwolnieniu go ze służby upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia go w czynnościach służbowych i nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia, gdyż toczące się przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone. Oceniając we wskazanych kategoriach rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia R.D. ze służby, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organom Policji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. W dostatecznym stopniu rozważyły one sytuację skarżącego oraz wykazały dlaczego przyjęły, że jego interes nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym, w tym przypadku Policji. Przejawiał się on w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy Policji wykazały, że upływ 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych skutkujący długotrwałym niewykonywaniem przez niego zadań i czynności służbowych powodował konieczność ich wykonywania przez innych policjantów oraz toczące się nadal przeciwko niemu postępowania karne, stanowiły dostatecznie zindywidualizowany powód do uznania prymatu interesu społecznego nad interesem skarżącego. Zwolnienie policjanta ze służby w związku z przedłużającą się niemożnością pełnienia przez niego służby jest uprawnieniem organu. W związku z tym, nie istnieje potrzeba badania, czy osoba zwalniana ponosi winę za przedłużający się okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Tego rodzaju ocen nie można zatem postrzegać w kategoriach naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art.184P.p.s.a. podlega oddaleniu.