II OSK 2524/12

Dnia 13 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2446/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/11, oddalił skargę K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu skarżącej oraz H. S., M. S., J. S. i R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. L. w O. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten przyjął, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] czerwca 2011 r. była wadliwa, gdyż została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, mimo że w sprawie zostało przesądzone, że należy stosować art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zostało to przesądzone, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 65/07, w którym stwierdzono, że obowiązuje, niewykonana dotychczas przez skarżącą, decyzja Wojewody Ostrołęckiego z [...] stycznia 1997 r. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] czerwca 2011 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten uznał tę decyzję za zgodną z prawem, gdyż jest ona konsekwencją tego, iż organ odwoławczy dostrzegł wskazaną wadliwość decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła skargę kasacyjną, w której zarzucono po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało polegać na braku "oceny czy ustalenia prawne zawarte w zaskarżonej decyzji (...) dotyczące ustalenia jakie prawo budowlane należy stosować są prawidłowe"; po drugie, naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało polegać na niezastosowaniu tego przepisu. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji pominął, iż dopiero w 2007 r. ujawniono, iż będąca podstawą decyzji Wojewody Ostrołęckiego z [...] stycznia 1997 r. notatka z oględzin budynku w dniu 14 października 1996 r., mająca dowodzić prowadzenie robót budowlanych w budynku skarżącej, nie istnieje. Zdaniem autora skargi kasacyjnej świadczy to o tym, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, w tym tych, które ujawniły się po wydaniu decyzji z [...] stycznia 1997 r. Stwierdzono przy tym, że skarżąca konsekwentnie zaprzecza, aby kontrola obiektu budowlanego w 1996 r. miała miejsce i następnie przytoczono szereg okoliczności mających potwierdzać stanowisko skarżącej. Dalej wywiedziono, że z tego powodu niezasadna jest teza, iż przesądzono o trybie legalizacji budynku skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono też, że organ pierwszej instancji trafnie przyjął, iż skarżąca wybudowała budynek, którego dotyczy sprawa, w 1969 r. i z tego powodu na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zasadnie zastosowano ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest sformułowana precyzyjnie. Jednakże uwzględniając wskazania zawarte w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1 z 2010 r., poz. 1, przytoczone w niej podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie są wystarczające, aby zidentyfikować zarzut naruszenia prawa. Otóż ze skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje się w niej ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie zostało przesądzone, iż należy stosować art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a nie ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Tak rozumiana podstawa kasacyjna jest zasadna. Sąd pierwszej instancji formułując swoją ocenę prawną nie uwzględnił bowiem okoliczności, świadczących o tym, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 65/07, w rozpoznawanej sprawie nie wiąże. Zaznaczyć jednakże należy, że nie jest trafne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, sprowadzające się do tezy, że w rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością, która przez Sąd pierwszej instancji nie została uwzględniona, był brak w aktach administracyjnych notatki z oględzin budynku w dniu 14 października 1996 r. Skarżąca poprzez twierdzenie o braku w aktach administracyjnych wskazanej notatki próbuje zakwestionować ustalenie, że w 1996 r. przebudowała budynek, którego dotyczy sprawa, to zaś ustalenie stanowi podstawę decyzji, które są ostateczne i od których skarga do sądu administracyjnego została oddalona. Przechodząc do wskazania okoliczności, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zaznaczyć należy, że skoro Sąd ten zauważa w uzasadnieniu swojego wyroku, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu toczącym się od 1998 r. (w rzeczywistości postępowanie to toczy się co najmniej od 1996 r.), to powinien był, przedstawiając zwięźle stan sprawy - jak wymaga tego art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – wskazać wszystkie istotne okoliczności tego postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił tylko niektóre istotne okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że akta sprawy, na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji, nie zawierają wszystkich dokumentów dotyczących postępowania toczącego się od 1996 r., w szczególności brak w nich oryginałów lub uwierzytelnionych odpisów dokumentów dotyczących decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie w latach dziewięćdziesiątych. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien był doprowadzić do uzupełnienia akt administracyjnych, stosując art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i następnie na podstawie tak uzupełnionych akt sprawy wydać wyrok. Mimo że akta administracyjne nie zawierają wszystkich dokumentów dotyczących sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji można na ich podstawie ustalić następujące jej istotne okoliczności. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ostrowi Mazowieckiej decyzją z [...] grudnia 1996 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zobowiązał skarżącą do tego, aby do 31 stycznia 1997 r. przedłożyła, sporządzony przez uprawnioną osobę, projekt techniczny "rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalno-gospodarczego". Podstawą faktyczną tej decyzji, jak wynika z jej uzasadnienia, było ustalenie, że skarżąca "rozpoczęła samowolnie remont i modernizację istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego". Wykonała, jak przyjęto, strop żelbetowy nad częścią gospodarczą, podniosła konstrukcję dachu poprzez nadmurowanie o około 50 cm ściany i rozpoczęła ocieplać budynek. Podstawą tych ustaleń była kontrola obiektu budowlanego przeprowadzona w dniu 14 października 1996 r. (Kopia tej decyzji jest dołączona do odwołania uczestnika postępowania R. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] czerwca 2011 r.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Ostrołęckiego z [...] stycznia 1997 r. Skarżąca od tej decyzji wniosła skargę i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 411/97, uchylił ją w części dotyczącej terminu i oddalił skargę w pozostałym zakresie. (Te fakty wynikają z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/07 oraz m.in. z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] maja 2006 r.). Następnie toczyły się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ostrołęckiego z [...] stycznia 1997 r., jednakże nie doprowadziły one do usunięcia jej z obrotu prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie decyzją z [...] maja 2006 r., powołując się na art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nakazał skarżącej rozbiórkę "rozbudowy budynku gospodarczego" na działce nr [...] przy ul. L. w O. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że jej podstawą faktyczną było ustalenie, iż skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego na nią decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowi Mazowieckiej z [...] grudnia 1996 r. Decyzją z [...] października 2006 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/07, na skutek skargi skarżącej uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] maja 2006 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd uwzględnił skargę, mimo że zarzuty w niej podniesione nie były zasadne. Sąd stwierdził, że obowiązuje decyzja Wojewody Ostrołęckiego z [...] stycznia 1997 r., że nie została ona wykonana oraz że zobowiązywało to organy administracji do wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku skarżącej. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było natomiast uznanie, że organy administracji nie rozważyły czy rozebranie części budynku, mianowicie więźby dachowej i stropu żelbetowego, nie spowoduje uszkodzenia pozostałej części budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie postanowieniem z [...] lipca 2010 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r., zobowiązał skarżącą do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta Ostrów Mazowiecka o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. L. w O. oraz zaświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tego postanowienia powołano się na wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r. oraz wyjaśniono, że podczas oględzin budynku w dniu 26 kwietnia 2010 r. ustalono, iż budynek, którego dotyczy postanowienie, zrealizowano "jednoetapowo" w 1969 r. Wykonując obowiązek nałożony postanowieniem z [...] lipca 2010 r. skarżąca 8 września 2010 r. złożyła projekt zamienny, oświadczenie o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie postanowieniem z [...] września 2010 r. ustalił skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Na skutek zażalenia skarżącej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2010 r. uchylił postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że powodem uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji było pominięcie w postępowaniu administracyjnym pozostałych poza skarżącą współwłaścicieli działki nr [...], mianowicie J. S., H. S., M. S. i R. S. Ponadto zakwestionowano zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W tym zakresie stwierdzono, że skoro organ pierwszej instancji ustalił, że budynek powstał w 1969 r., to powinno mieć zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie decyzją z [...] czerwca 2011 r., powołując się na art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., udzielił skarżącej oraz H. S., M. S., J. S. i R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. L. w O. Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2010 r. ustalono, iż budynek, którego dotyczy decyzja, został wybudowany "jednoetapowo" w 1969 r. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji, przyjęto, iż "całość bryły obiektu wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę". Te fakty, zdaniem organu administracji, uzasadniają zastosowanie w sprawie Prawa budowlanego z 1974 r. Uzasadniając udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazano, że budynek spełnia warunki, od których zależy jego legalizacja. Jest bowiem zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a z dokumentacji technicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, iż spełnia normy techniczno-budowlane. Tym samym nie można zastosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a stosując art. 42 tej ustawy oceniono, iż jest on zdatny do użytku. Powyższe okoliczności wskazują, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] czerwca 2011 r. miała inny przedmiot niż decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowi Mazowieckiej z [...] grudnia 1996 r. oraz Wojewody Ostrołęckiego z [...] stycznia 1997 r. Decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowi Mazowieckiej z [...] grudnia 1996 r. oraz Wojewody Ostrołęckiego z [...] stycznia 1997 r. dotyczyły robót budowlanych wykonanych w istniejącym obiekcie budowlanym, mianowicie wykonania stropu żelbetowego nad częścią gospodarczą, nadmurowania o około 50 cm ściany i ocieplenia budynku. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] czerwca 2011 r. dotyczyła, co prawda tego samego budynku, ale jego wybudowania od podstaw. Decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowi Mazowieckiej z [...] grudnia 1996 r. oraz Wojewody Ostrołęckiego z [...] stycznia 1997 r. dotyczyły zatem zalegalizowania ściśle określonych robót budowlanych, zaś decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] czerwca 2011 r. dotyczyła zalegalizowania tego budynku w całości. Wyraźnie bowiem w tej decyzji stwierdza się, że "całość bryły obiektu wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę". Charakterystyczne są też w tym kontekście motywy wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r., który decyzję o nakazie rozbiórki rozbudowy uznał za niezgodną z prawem, dlatego że nie wyjaśniono czy nie spowoduje to uszkodzenia pozostałej części budynku. Uwzględniając te okoliczności stwierdzić należy, że ocena prawna dokonywana w związku z kontrolą decyzji Wojewody Ostrołęckiego z [...] stycznia 1997 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowi Mazowieckiej z [...] grudnia 1996 r. nie mogła wiązać w sprawie dotyczącej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie z [...] czerwca 2011 r. Tym samym podstawowa i jedyna przesłanka rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji okazała się nietrafna. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Podstawy uznania skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną uzasadniają też to, że Sąd pierwszej instancji powinien sprawę rozpoznać ponownie z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. Ponadto Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić szerszy kontekst sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że sprawa budowy i rozbudowy budynku na działce nr [...] przez skarżącą wiąże się ze sprawą budowy budynku na sąsiedniej działce nr [...] przez uczestników postępowania R. N. i D. N. Związek tych spraw polega na tym, że oba budynki są usytuowane przy wspólnej granicy nieruchomości, na których stoją. Z akt administracyjnych wynika, że w sprawie budynku na działce nr [...] toczyło się postępowanie legalizacyjne, jednakże nie jest znany jego skutek. Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu z urzędu jest natomiast znany wyrok NSA z 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1317/10, którym uchylono wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1971/09, o oddaleniu skargi K. S. na decyzję o udzieleniu D. N. i R. N. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] i przekazano temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku tym, odwołując się do wyroku NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 1393/97, dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...], stykającego się z budynkiem na działce nr [...], wskazano, że "orzeczenie administracyjne umożliwiające istnienie obu tych obiektów, przy zachowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, należy uznać za zgodne z prawem oraz uwzględniające konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa". Wskazania zawarte w tym wyroku oraz w wyroku NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 1393/97, Sąd pierwszej instancji również powinien uwzględnić. Z tych wszystkich względów NSA na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.