I OSK 1776/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2184/10 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. oddala skargę kasacyjną , 2. zasądza od B. B. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41,. poz.398 ze zm.), odmówił B. B. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w Warszawie, przy [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że zakończone zostało wydaniem odmownej decyzji postępowanie o przyznanie wnioskodawczyni prawa zamieszkiwania w lokalu na podstawie art. 23 ust.1a i 1b ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Po zakończeniu tego postępowania strona wniosła o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes Oddziału Regionalnego Agencji ustalił, że lokal został przydzielony w ramach rozkwaterowania byłych małżonków I. U. na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery stałej z dnia [...] sierpnia 1972 r. W decyzji uwzględniono córki: A. K. i B. K. (obecnie B.). Zdaniem organu, strona nie wykazała, że znajduje się w sytuacji wyjątkowej. O wyjątkowości nie może świadczyć brak własnego mieszkania i środków pieniężnych na zakup mieszkania na wolnym rynku. Nadto, celem regulacji z art. 29 nie jest pomoc o charakterze socjalnym. Zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych nie jest jednoznaczne z koniecznością zakupu mieszkania na wolnym rynku. Prezes wskazał jeszcze, iż wnioskodawczyni miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Mieszkała z synem w Warszawie, przy ulicy [...]. Mieszkanie to, stanowiące własność T. i B. B., zostało sprzedane przez nich w dniu [...] stycznia 2007 r. O wyjątkowości nie świadczy także fakt niewykupienia mieszkania przez matkę wnioskodawczyni, ani rozwód małżeństwa wnioskodawczyni. Organ argumentował, że rozpatrując wniosek trzeba mieć na uwadze możliwości realizacji potrzeb mieszkaniowych żołnierzy służby stałej. Jest to ustawowy obowiązek Agencji. Według stanu na dzień 31 marca 2010 r., na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w garnizonie Warszawa oczekiwało 1526 żołnierzy służby stałej i 732 służby nadterminowej. Omawiany lokal jest więc niezbędny na zakwaterowanie żołnierzy w garnizonie Warszawa. W odwołaniu B. B. podniosła, że jej matka była uprawniona do zakupu lokalu. Jej nagła śmierć uniemożliwiła zrealizowanie wykupu. Dodała, że od wielu lat leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego. Opisała swoją sytuację osobistą związaną z rozwodem spowodowanym agresją i alkoholizmem męża. Zarzuciła niewzięcie pod uwagę wysokości jej dochodów. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył ustalenia dotyczące przydziału kwatery i przedstawił przebieg czynności procesowych po złożeniu przez B. B. podań w sprawie mieszkania. Podkreślił, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nakładają na Wojskową Agencję Mieszkaniową obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, a zatem zasób mieszkaniowy pozostający w dyspozycji Agencji przeznaczony jest co do zasady na potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Wyjątek od tej zasady ustawodawca uregulował w art. 29 ustawy. Stosownie do art. 29, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie, niż żołnierz służby stałej. Z treści przepisu wynika, że warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch ustawowych przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Wobec powyższego, organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Zdaniem Prezesa, sytuacji wyjątkowej należy upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Chodzi tu o takie okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, szczególnie trudna sytuacja życiowa, brak jakichkolwiek środków finansowych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. O wyjątkowości sytuacji nie może przesądzać okoliczność niedysponowania własnym lokalem mieszkalnym. O wyjątkowości sytuacji strony nie świadczy też brak środków na zakup bądź na wynajęcie mieszkania we własnym zakresie. Wskazał ponadto, że B. B. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skoro sprzedała nieruchomość, to musiała dysponować środkami pieniężnymi z tego tytułu, które winna przeznaczyć na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych. Według Prezesa, leczenie się w Poradni Zdrowia Psychicznego może stanowić dla strony sytuację wyjątkową, jednak z obiektywnego punktu widzenia jest to przesłanka, która dotyczy wielu osób, które dzięki odpowiedniemu leczeniu mogą funkcjonować w społeczeństwie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, lokal został przyznany nakazem, w sposób pośredni, także jej. Podkreśliła swoją sytuację zdrowotną, która skutkuje niepełnosprawnością oraz trudną sytuację finansową. Wskazała, że wymieniony lokal nie znajduje się w zasobach kwater przeznaczonych wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowej służby stałej. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji wymaganej przepisem art. 29. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), który stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej może innej osobie niż żołnierz w służbie stałej za zgodą Ministra Obrony Narodowej wydać decyzję o prawie zamieszkiwania na czas oznaczony w lokalu mieszkalnym znajdującym się w dyspozycji tej Agencji. Według Sądu, organ prawidłowo przyjął, iż rozstrzygnięcie podejmowane na tej podstawie podlega uznaniu administracyjnemu. Zakres sądowej kontroli w takich sprawach sprowadza się do oceny w nich zgodności z prawem decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego, nie może natomiast polegać na ingerowaniu w kwestie celowości i słuszności rozstrzygnięć wojskowych organów mieszkaniowych. Sąd pierwszej instancji wywodził, że warunkiem zezwolenia jest zaistnienie "sytuacji wyjątkowej". Zauważył, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie wskazał kryteriów, jakimi należy się kierować przy interpretowaniu jego znaczenia. Odwołując się do słownikowego znaczenia słów "wyjątkowy" i "sytuacja", uznał, że na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadki, wyróżniający się czymś, szczególny, osobliwy zespół okoliczności, położenie, w jakim ktoś się znajduje, ogół warunków. Wyjątkowości sytuacji należy, zdaniem Sądu, upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych, czy dość powszechnie występujących. Powołał się na orzecznictwo, które przyjmuje, że adresatem przewidzianych w art. 29 decyzji mogą być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ należycie przeanalizował sytuację życiową skarżącej i trafnie uznał, że nie można jej zakwalifikować do wyjątkowo trudnej. Brak dostatecznych środków na zakup własnego mieszkania oraz okoliczność, że mieszkanie zostało przewidziane do wykupu, nie przesądzają o wyjątkowości sytuacji skarżącej, gdyż w takim położeniu znajdują się tysiące obywateli. Jest to zjawisko dość powszechne, a nie wyjątkowe. O wyjątkowości sytuacji nie może decydować fakt, że skarżąca leczy się z powodu depresji. Za bezsporny Sąd uznał fakt sprzedaży nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...]. Argumentował, że ze sprzedaży posiadała środki finansowe, a zgodnie z racjonalnym postępowaniem powinna je przeznaczyć na zabezpieczenie swoich potrzeb mieszkaniowych, tym bardziej, że w chwili sprzedaży miała świadomość, iż do lokalu przy [...] w Warszawie nie posiadała tytułu prawnego. Ponadto, według Sądu, zadaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest przede wszystkim zabezpieczenie aktualnych i przewidywanych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy w służbie stałej. Skargę kasacyjną złożyła B. B. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji poprzez błędne ustalenie, iż skarżąca nie spełnia wymogów określonych przepisem cytowanej ustawy. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje dokonanych przez Sąd ustaleń. Kwestionuje natomiast ocenę zebranego w sprawie materiału, albowiem ocena ta, według skarżącej, jest dowolna a nie swobodna. Uważa, iż Sąd nie ustalił stopnia jej niepełnosprawności, a przecież stopień tej niepełnosprawności ma znaczenie dla sprawy i może okazać się decydujący przy ocenie jej sytuacji, tj. ocenie czy sytuacja skarżącej jest sytuacją wyjątkową, czy też nie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. Najpierw należy jednak przypomnieć, ze niniejsze postępowanie nie dotyczy prawa do zamieszkiwania opartego o art. 23 ust.1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz.1203). Decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 23 ust.1b tej ustawy, jest ostateczna i nie ta decyzja była przedmiotem postępowania sądowego, od którego wniesiono skargę kasacyjna w niniejszej sprawie. Możliwe jest odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.). Zarzut naruszenia innych, niepowołanych norm prawa materialnego, poprzez użycie zwrotu "naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 29", nie pozwala, w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu. Byłoby to sprzeczne z modelem kasacji określonym w art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię. Przede wszystkim odnotować trzeba, że w podstawie kasacji nie wskazano, na czym ta błędna wykładnia polega. Nie można również uwzględnić wyartykułowanego w materialnej podstawie kasacji zarzutu "błędnego ustalenia, iż skarżąca nie spełnia wymogów określonych przepisem cytowanej ustawy". Naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Okoliczności faktyczne sprawy mogą być podważane w skardze kasacyjnej wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 443689). Niezależnie od tych wadliwości, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej wykładni przepisu powołanego w podstawie kasacji. Art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco rozważył przesłanki wydania decyzji stwierdzającej prawo do lokalu mieszkalnego oraz wskazał na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Prawidłowo ocenił trafność decyzji uznaniowej z punktu widzenia ustawowych kryteriów wyboru rozstrzygnięcia. Dokonał prawidłowych ustaleń, w oparciu o które przeanalizował sytuację życiową skarżącej i trafnie uznał, że nie można jej zakwalifikować jako wyjątkowej. Zaaprobować należy, w ocenie tej sytuacji, a w konsekwencji także w podjęciu decyzji uznaniowej, wagę, jaką Sąd przywiązywał do sprzedaży przez skarżącą nieruchomości położonej w Warszawie. W rezultacie jako prawidłowe trzeba uznać zastosowanie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie W tym stanie należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną. ----------------------- 4