VIII SA/Wa 1110/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Decyzją z [...] września 2011 r. ([...]), po rozpoznaniu odwołania J. C. (dalej: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji" lub "Prezydent R.") z [...] lipca 2011 r. "w części dotyczącej ustalenia wysokości odsetek oraz nałożenia obowiązku zwrotu odsetek ustawowych". Jednocześnie orzekło "o zwrocie" przez skarżącą "nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego od dnia wypłaty świadczeń do dnia spłaty". W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO powołało między innymi art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wynika z nich, że [...] września 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Jednocześnie została zapoznana z treścią art. 16 ust. 2 i ust. 6 u.ś.r., podpisała stosowne oświadczenie zawarte w treści wniosku, z którego wynika, że nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego (część II, tiret 5 wniosku). Zobowiązała się nadto poinformować podmiot wypłacający zasiłek o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca załączyła do wniosku kopię decyzji ZUS z [...] maja 2004 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] maja 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r. Decyzją z [...] października 2005 r. Prezydent R. przyznał zatem skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od [...] września 2005 r., pouczając ją o konieczności niezwłocznego powiadomienia właściwego organu (MOPS) przez osobę uprawnioną o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności o nabyciu uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Następnie, działając z urzędu organ I instancji ustalił, że skarżąca od [...] listopada 2005 r. pobiera z ZUS dodatek pielęgnacyjny. Powołał się na pismo ZUS z [...] czerwca 2011 r. Na tej podstawie wydał [...] czerwca 2011 r. ostateczną decyzję zmieniającą swoją decyzję z [...] października 2005 r., odmawiając przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego od [...] czerwca 2011 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lipca 2011 r. ([...]) Prezydent R. ustalił, iż zasiłki rodzinne wypłacone skarżącej w okresie od [...] listopada 2005 r. do [...] maja 2011 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i jako takie podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi do dnia spłaty (pkt 1). Nienależnie pobrane świadczenia określił na kwotę [...] zł jako należność główną oraz [...] zł tytułem odsetek naliczonych od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia wydania decyzji (pkt 2). Zobowiązał skarżącą do doliczenia odsetek, zaczynając od dnia następującego po dniu wydania decyzji do dnia spłaty (pkt 3) oraz do niezwłocznej wpłaty do kasy MOPS lub na podany rachunek bankowy tej instytucji sumy kwot z pkt 2 i pkt 3 (pkt 4). Orzekł nadto o możliwych konsekwencjach, jakie mogą wystąpić w przyszłości (pkt 5). 1.3. W odwołaniu skarżąca wskazała, iż organ niesłusznie żąda zwrotu przyznanego jej zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż z powodu zaawansowanego wieku nie była ona świadoma nienależnego pobierania świadczeń i działała w dobrej wierze. Nie przypuszczała, że przyznany jej po śmierci męża dodatek pielęgnacyjny ma wpływ na prawo do dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Podniosła, że organ przyznający zasiłek pielęgnacyjny winien z urzędu przed przyznaniem świadczenia zbadać wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności sprawdzić, czy spełnia ona warunki do jego przyznania. Zdaniem skarżącej, organ nie dokonał w tym zakresie stosownych ustaleń. Za niedopuszczalne skarżąca uznała zatem obciążenie jej konsekwencjami nieprawidłowych działań organu I instancji. 1.4. SKO uznało za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Przywołało treść przepisów art. 30 ust. 1 - 2 u.ś.r. Wskazało, że przyznany skarżącej zasiłek pielęgnacyjny początkowo był wypłacany prawidłowo. Sytuacja uległa zmianie od [...] listopada 2005 r., gdyż wraz z rentą rodzinną po małżonku skarżąca otrzymywała od tego dnia dodatek pielęgnacyjny. Okoliczność ta stanowiła przeszkodę dla dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z MOPS, lecz skarżąca nie poinformowała o tym fakcie organu wypłacającego świadczenie. SKO zauważyło, że skarżąca została pouczona o konieczności poinformowania MOPS o nabyciu uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego oraz o warunkach pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Wynika to z treści wniosku oraz pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji z [...] października 2005 r. Skarżąca wiedziała zatem o braku możliwości jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z MOPS oraz dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Zdaniem SKO, w świetle art. 30 ust. 8 u.ś.r. organ I instancji bezpodstawnie obciążył skarżącą w pkt 2 decyzji odsetkami ustawowymi naliczanymi od kwoty stanowiącej sumę nienależnie pobranych świadczeń i odsetek naliczonych do dnia jej wydania. Działanie takie nie znajduje bowiem podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Stąd uchylenie zaskarżonej decyzji w tejże części. Odnosząc się do odwołania SKO wskazało, że skarżąca była w sposób właściwy i zrozumiały poinformowana o spoczywających na niej obowiązkach. Za niedopuszczalne uznało składanie podpisu pod oświadczeniem, którego treść jest niezrozumiała, a następnie powoływanie się na swoją nieświadomość. 2.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] listopada 2011 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany i wypłacany skarżącej miał charakter świadczenia nienależnie pobranego oraz, że pouczenie skarżącej dokonane przez organ administracji było należyte, a także, że definicja nienależnie pobranego świadczenia wyklucza konieczność badania przez organ administracji oceny zachowania świadczeniobiorcy, w tym także oceny stanu jego świadomości oraz wiedzy co do istnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego; 2) postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy i błędne ustalenie, że skarżąca była należycie pouczona o skutkach zmiany jej sytuacji, w tym o skutkach przyznania jej dodatku pielęgnacyjnego w ramach renty po zmarłym mężu oraz odstąpienie od ustaleń, czy skarżąca miała świadomość, że pobierane przez nią świadczenie jest nienależne, a w konsekwencji, czy świadomie i z jej winy wprowadziła organ administracji w błąd; art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób naruszający zasadę zaufania oraz zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, celem uniknięcia przez stronę szkody z powodu nieznajomości prawa. 2.2. W uzasadnieniu skargi jej autor powołał się na poglądy z orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności na: wyroki NSA z 1 kwietnia 2011 r. (I OSK 2078/10), z 14 grudnia 2009 r. (I OSK 826/09), z 27 października 2010 r. (I OSK 981/10) oraz na wyroki WSA w Warszawie z 26 października 2010 r. (VIII SA/Wa 538/10 i VIII SA/Wa 540/10), z 23 stycznia 2008 r. (I SA/Wa 801/08), cytując ich obszerne fragmenty. 2.3. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO w sposób na tyle wadliwy zredagowało osnowę swego rozstrzygnięcia, że zdaniem Sądu należy wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Lektura osnowy zaskarżonej decyzji wskazuje na wadliwe odkodowanie przez organ odwoławczy istoty przepisów art. 138 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. Racjonalny ustawodawca dokonując nowelizacji tych przepisów postanowił usprawnić sposób prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez nałożenie na organy odwoławcze obowiązku merytorycznego rozstrzygania spraw. Czy to poprzez obowiązek działania reformatoryjnego, czy też w przypadku decyzji kasacyjnej, poprzez wskazywanie konkretnych okoliczności, które organy powinny wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Osnowa decyzji musi być sformułowana w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ona dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub (i) jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji treści uzasadnienia decyzji. W realiach niniejszej sprawy, SKO nie wyjaśniło, dlaczego uchyla wadliwą decyzję organu I instancji tylko w części. Tym bardziej, że nie określiło precyzyjnie w jakiej części. To uchybienie doprowadziło do sytuacji, w której za niezrozumiałe uznać należy orzeczenie przez SKO "o zwrocie" przez skarżącą "nienależnie pobranych świadczeń (...)". W tym odsetek za zwłokę. Skoro decyzja organu I instancji zawiera 5 punktów, to obowiązkiem SKO było precyzyjne wskazanie, w jakiej części (który punkt) uchyla decyzję i wydaje rozstrzygnięcie reformatoryjne, a w jakiej części utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Osnowa każdej decyzji powinna być zrozumiała. Pouczenie powinno zaś zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji, gdyż nie stanowi rozstrzygnięcia dotyczącego istoty sprawy. SKO trafnie zauważyło, że obowiązujące przepisy nie przewidują zasadniczo możliwości określania w osnowie decyzji wysokości odsetek za zwłokę w takich sprawach, jak niniejsza. Wbrew temu, SKO orzekło także w sprawie odsetek, zamiast stosownego pouczenia strony w tym zakresie. Dodać warto, że organ I instancji rozstrzygając sprawę nie wskazał podstawy prawnej do każdego punktu swojej wadliwej także z tego powodu decyzji. Podstawy prawnej swojej decyzji odnośnie odsetek nie wskazał także organ odwoławczy. Wadliwa konstrukcja osnowy decyzji SKO uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie. 4.1. W związku z powyższym, za przedwczesne uznać należy odnoszenie się przez Sąd w sposób wiążący do zarzutów skargi i argumentacji z nimi związanej. Zauważyć jednak należy, że w aktach sprawy znajdują się dowody (oświadczenie, wniosek, decyzja z [...] października 2005 r.) świadczące o tym, że skarżąca została w sposób prawidłowy pouczona o obowiązku zawiadomienia MOPS o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Zarówno skarżąca, jak i osoby działające w jej imieniu na etapie składania wniosku, czy też na etapie niniejszego postępowania, powinny zatem zdawać sobie sprawę z tego, że taki obowiązek istniał. Zmiana okoliczności faktycznych (tj. nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego), mających istotny wpływ na prawo skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego, nastąpiła zaś zarówno po złożeniu wniosku, jak i po wydaniu korzystnej dla skarżącej decyzji z [...] października 2005 r. 4.2. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie precyzyjnie wskazać, w jakim zakresie uchyla wadliwą decyzję organu I instancji. Jeżeli postanowi uchylić tylko w części decyzję organu I instancji, to poza rozstrzygnięciem sprawy co do istoty (reformatoryjnym) w tym zakresie, obowiązany będzie także wyjaśnić, z jakich względów utrzymuje w mocy poszczególne rozstrzygnięcia z punktów 1 – 5 wadliwej decyzji organu I instancji. Obowiązkiem SKO będzie także uzupełnienie materiału dowodowego w celu precyzyjnego ustalenia daty nabycia przez skarżącą prawa do dodatku pielęgnacyjnego, celem ustalenia, od kiedy skarżąca pobierała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny. Z treści pisma ZUS nie wynika bowiem, czy skarżąca nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego od [...] listopada 2005 r., czy też jest to dzień wypłacenia jej pierwszego dodatku pielęgnacyjnego. Do akt sprawy powinna zostać zatem dołączona decyzja ZUS orzekająca o nabyciu przez skarżącą prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Tym bardziej, że pismo ZUS nie posiada waloru dokumentu urzędowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2010 r., I SA/Wa 1120/10; wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., II SA/Łd 51/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i punkcie 2 sentencji wyroku. Skarżąca korzystała z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 239 pkt 1 lit. a) i nie złożyła stosownego wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 u.p.s.s.a., dlatego Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania.