II GSK 373/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1090/11 w sprawie ze skargi Gminy G. na pismo M. J. W. P. U. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1090/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy G. na pismo M. J. W. P. U. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, a także zwrócił skarżącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji złożona przez Gminę skarga była niekompletna, bowiem skarżąca nie dołączyła do niej kopii wniesionego środka odwoławczego (protestu). Za ten dokument nie można było uznać złożonego przez stronę komputerowego wydruku pisma z dnia [...] października 2011 r. stanowiącego protest. Wydruk ten nie zawiera bowiem jakiegokolwiek odręcznego podpisu osoby upoważnionej do złożenia takiego protestu, a także brak na nim informacji o dacie jego złożenia i fakcie zarejestrowania w organie. Sąd uznał, że kopia wniesionego środka odwoławczego winna odzwierciedlać w zupełności treść identyczną do tej, która znalazła się w organie w wyniku złożenia tego pisma w wymaganym przez prawo terminie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sam wydruk komputerowy, któremu brak przymiotu dokumentu nie daje gwarancji, że taka sama wersja protestu została złożona do organu. W efekcie Sąd pierwszej instancji uznał, że załączonego do skargi komputerowego wydruku protestu nie można uznać za kopię wniesionego środka odwoławczego, o której mowa w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej powoływana jako "u.z.p.p.r."). Skarga była zatem niekompletna i jako taka podlegała pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że w stosunku do skargi niekompletnej powołany ostatnio przepis znosi stosowanie art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), regulującego tryb wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi. W skardze kasacyjnej Gmina G. zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej mimo spełnienia przez skarżącego wymogów ustawowych i dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji, 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącego do uzupełnienia braków w zakresie złożenia kopii podpisanego środka odwoławczego – protestu, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd wzywał do uzupełnienia braku skargi w zakresie jej podpisania przez uprawnioną osobę. Uzasadniając podniesione zarzuty, strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że niewątpliwie uregulowany w art. 30c u.z.p.p.r. sposób składania skargi ma na celu przyspieszenie rozpoznania sprawy. Przewidziana ustawą szybkość postępowania w sprawach nie uzasadnia jednak dokonywania takiej interpretacji art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którą złożenie odpisów wymaganych dokumentów, kopii tych dokumentów czy też ich treści w dowolnej formie – utożsamiane jest ze złożeniem dokumentacji niekompletnej, skutkującym pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia, gdyż prowadzi to do nieuzasadnionego pozbawiania strony konstytucyjnego prawa do sądu. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, skoro art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie zawiera szczególnych regulacji co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie, które wyłączałyby możliwość zastosowania art. 48 i art. 49 p.p.s.a., to możliwym jest przyjęcie, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć przede wszystkim formę wiarygodną. Jeżeli sąd podejmie wątpliwości co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może i powinien zastosować art. 48 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także na naruszeniu prawa materialnego. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30c ust. 5 pkt 2 i art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. oraz art. 49 p.p.s.a., przy czym naruszenie tych przepisów miało się sprowadzać do bezpodstawnego uznania skargi za niekompletną i pozostawienia jej bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy strona dołączyła do skargi kompletną dokumentację, zaś wskazywany przez Sąd pierwszej instancji brak w zakresie złożenia podpisanego protestu był możliwy do uzupełnienia. Z art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wynika, że wolą ustawodawcy było poddać kontroli sądów administracyjnych ocenę projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc nie zablokowała tej działalności i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie przy interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych zawartych w u.z.p.p.r. należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w p.p.s.a. możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona nie może być interpretowane rozszerzająco, bowiem wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a.- tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w u.z.p.p.r. zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., to do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. do skontrolowania, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego ustawą bardzo krótkiego 30-dniowego terminu z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. na wydanie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach NSA (np. z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09), że pojęcie dokumentacji kompletnej, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obejmuje tylko materiały wymienione w tym przepisie, co oznacza, że skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania wywołuje tylko niezłożenie w całości (w komplecie) wszystkich dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Inne braki skargi podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że w art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie te przepisy p.p.s.a., których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych. Nie może być jednak uzupełniony brak w postaci niedołączenia w całości wymienionych w ustawie dokumentów, bowiem jak wynika z ustawy, jest to wymóg konieczny do rozpatrzenia skargi, a jego niespełnienie powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Omawiane rozwiązanie odpowiada przedstawionym wyżej celom ustawy. Niekompletność podstawowej dokumentacji z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie pozwala sądowi na jakąkolwiek, nawet wstępną ocenę sprawy, a to zgodnie z wolą ustawodawcy uzasadnia pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Natomiast w sytuacji, kiedy w dyspozycji sądu są wszystkie dokumenty wymagane ustawą i są one kompletne (w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego nie brak) nie ma uzasadnienia dla pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może zastosować art. 48 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie kwestionował, że wśród dołączonej przez skarżącą dokumentacji znajdował się dokument będący kopią protestu. Sąd uznał natomiast, że forma tego dokumentu (brak podpisu i potwierdzenia wpływu do organu) nie daje pewności, że odpowiada on treści protestu złożonego do organu administracji. Ta wątpliwość Sądu nie uzasadnia jednak pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Skarga mogłaby zostać pozostawiona bez rozpatrzenia jako niekompletna, gdyby skarżąca w ogóle nie dołączyła dokumentu wskazywanego jako kopia środka odwoławczego, a nie w sytuacji, gdy dokument taki dołączyła, lecz Sąd ma wątpliwości co do jego wiarygodności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej reprezentuje pogląd, że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1452/10), że kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że brak podpisu na złożonym dokumencie podważa wiarygodność tego pisma jako kopii środka odwoławczego (protestu), to powinien wezwać do jego niezwłocznego uzupełnienia, które powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że w sytuacji, kiedy cały ciężar przedstawienia sprawy sądowi został przeniesiony na stronę, nieznajomość procedury sądowej odnośnie konieczności uwierzytelnienia składanych kopii pism nie może szkodzić interesom strony w taki sposób, iż zostaje pozbawiona prawa do sądu. Przypomnieć trzeba, że jest to etap postępowania, na którym strona dopiero rozpoczyna sprawę sądową i nie została jeszcze o procedurze sądowej w żaden sposób pouczona. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska) konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć więc pełną świadomość wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi. W sprawie niniejszej skarżąca złożyła dokumentację kompletną (wszystkie wymagane dokumenty), jeżeli jej forma budziła wątpliwości Sądu co do wiarygodności złożonych dokumentów z uwagi na brak uwierzytelnienia podpisu na kopii protestu, to Sąd powinien wezwać stronę do usunięcia braku formalnego. Na marginesie tylko wskazać należy, że M. J. W. P. U. w żaden sposób nie negowała treści dokumentów dołączonych do skargi, ani terminowości złożenia samego protestu i to nie uchybienie terminu ani brak podpisu na proteście był przyczyną niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy stwierdzony brak formalny mógł i powinien zostać uzupełniony, a skarga mogła być bez przeszkód rozpatrzona, bowiem celem działania sądów administracyjnych jest sądowa kontrola administracji publicznej, a nie pozbawienie strony prawa do sądu przez nadmierny i niczemu nie służący formalizm. Pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i w związku z art. 49 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r.