II FSK 1574/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 1168/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Wschód na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 20 listopada 2008 r. nr XX/655/2008 zmienioną uchwałą z dnia 16 lipca 2009 r. nr XXVI/840/2009 w przedmiocie zwolnień w podatku od nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt I SA/Gl 1168/11) w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego G. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 20 listopada 2008 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości. Ze stanu faktycznego sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 z późn. zm.) dalej u.p.o.l. w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ustanowienie w § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów i budynków będących we władaniu miejskich jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej tj. zwolnienia od podatku od nieruchomości o charakterze mieszanym czyli podmiotowo – przedmiotowym, podczas gdy w świetle cytowanej ustawy gmina posiada kompetencje do ustanawiania zwolnień wyłącznie w charakterze przedmiotowym. Wskazując na powyższy zarzut prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi prokurator przedstawił treść zaskarżonego fragmentu uchwały, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) dalej: u.s.g, oraz art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 12, art. 7 ust. 3, art. 15 ust. 1 i art. 19 u.p.o.l. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej, wniósł o oddalenie skargi w całości argumentując, że w jego ocenie w skarżonym przepisie nie zostały wskazane podmioty, które korzystają ze zwolnienia z podatku od nieruchomości, a kryterium przedmiotowe tego zwolnienia, co jest zgodne z art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż uchwała w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny i interpretacji stanu prawnego, w szczególności art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 3 u.p.o.l. wskazał, iż ustawa o podatkach i opłatach lokalnych upoważnia radę gminy do uchwalenia w przedmiocie podatku od nieruchomości wyłącznie zwolnień o charakterze przedmiotowym. Odnosząc się zaś do przepisów zaskarżonej uchwały stwierdził, że w przepisie zaskarżonej uchwały zwolnieniem z podatku od nieruchomości objęte zostały nieruchomości zajęte (będące w posiadaniu) przez konkretne podmioty – miejskie jednostki organizacyjne. W ocenie Sądu omawiane zwolnienie skierowane jest do indywidualnie oznaczonych i możliwych do zidentyfikowania adresatów definiowanych jako miejskie jednostki organizacyjne z wyłączeniem innych możliwych podatników tego podatku. Zwolnienie takie ma zatem charakter podmiotowy, co wyklucza możliwość ustanowienia go przez radę gminy w drodze uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Rada Gminy nie zgodziła się z opisanym wyrokiem i wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie wszystkich kosztów postępowania z uwzględnieniem wynagrodzenia adwokata. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: P.p.s.a.), a to art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: P.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 141 § 4, art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności nieistniejącej jednostki redakcyjnej zaskarżonej uchwały (§ 1 pkt 4). Z daleko posuniętej ostrożności procesowej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj. art. 3 § 2 pkt 5, art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 147 2 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 3 u.p.o.l. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż organ stanowiący gminy nie może ustanowić innych, aniżeli wskazane w art. 7 ust. 1 u.p.o.l., zwolnień podatkowych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym w zakresie podatku od nieruchomości. Prokurator Okręgowy wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia w całości i odstąpienia od obciążania prokuratury kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw. Dokonując wykładni powyższego przepisu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że rada gminy podejmując uchwały podatkowe, jest związana zakresem upoważnienia ustawowego. Ustawodawca upoważnił tym przepisem radę do wprowadzenia przedmiotowych zwolnień podatkowych innych niż określone w ustawie. Art. 7 ust. 1 zawiera wyliczenie zwolnień przedmiotowych (art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 8, 10), będących wyłączeniami z zakresu przedmiotowo- podmiotowych (art. 7 ust. 1 pkt 2a, 5, 9, 13) – będących wyłączeniami, które mają wprawdzie charakter przedmiotowy to dodatkowo ograniczają ten zakres od strony podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 1 u.p.o.l. Wobec tego, że w art. 7 ust. 3 u.p.o.l. ustawodawca w sposób wyraźny, jednoznaczny zezwolił radzie gminy jedynie na wprowadzenie innych zwolnień przedmiotowych niż określone w art. 7 ust. 1, to jest rzeczą oczywistą, że zakazał wprowadzania zwolnień o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowych. Przedstawiona reguła znajduje oparcie w art. 168 i art. 217 Konstytucji RP dającym jednostkom samorządu terytorialnego prawo ustalania wysokości podatków opłat lokalnych, określenie podmiotów i przedmiotów opodatkowania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków jedynie w sytuacji, gdy upoważniają do tego przepisy ustawowe. Skoro rada gminy może stanowić o zwolnieniach o podatku tylko w granicach zezwoleń ustawowych to precyzowanie zakresu zwolnienia w odniesieniu do budynków będących we władaniu miejskich jednostek organizacyjnych stanowiło przekroczenie kompetencji określonych zarówno w art. 7 ust. 3 u.p.o.l., jak też w art. 217 Konstytucji RP. Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej, że stwierdzono nieważność nieistniejącej jednostki redakcyjnej zaskarżonej uchwały tj. § 1 pkt 4 należy stwierdzić, że Rada Gminy w G. w uchwale z dnia 20 listopada 2008 r. nr XX/655/2008 zmieniona uchwałą z dnia 16 lipca 2009 r. nr XXVI/840/2009 posłużyła się jednostką redakcyjną "punkt", a nie pojęciem "ustęp", jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo określił sporną jednostkę redakcyjną, a wobec tego nie może być wątpliwości jaki zapis normatywny uchwały został unieważniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ma podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.