II OSK 1768/12

Dnia 14 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), sędzia del. WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Bk 15/12 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz M.W. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., II SA/Bk 15/12, oddalił skargę M. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 22 marca 2004 r. M. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z prośbą o sprawdzenie legalności wybudowania i usytuowania budynku gospodarczego na działce o nr ewid. 1395, położonej przy ul. Wiśniowej 4 w Augustowie. Natomiast w dniu 24 marca 2004 r. do w/w organu wpłynął wniosek B. i J. T. o wydanie pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. W związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i usytuowania omawianego budynku, sprawa udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie została zawieszona postanowieniem organu I instancji z dnia 5 kwietnia 2004 r. do czasu ostatecznego zakończenia pierwszego z ww. postępowań. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie decyzją z dnia [...] maja 2004 r., na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał B. i J. T. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego na działce o nr ewid. 1395 i zobowiązał do przedłożenia: zaświadczenia właściwego organu (Burmistrza Miasta Augustowa) o zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu przestrzennym; inwentaryzacji powykonawczej samowolnie wybudowanego budynku, inwentaryzacji geodezyjnej podwykonawczej działki nr 1395, pozytywnej opinii o stanie technicznym wybudowanego obiektu budowlanego, potwierdzającą jego zdatność do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Termin wykonania powyższych obowiązków ustalono na dzień 31 lipca 2004 r. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach 80-tych ubiegłego stulecia bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę, a z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły ważność miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając sprawę ponownie na skutek odwołania M. W., Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie tego ostatniego aktu ustalono, iż obowiązujące w dacie wybudowania samowolnego budynku garażowo - gospodarczego przepisy, dopuszczały sytuowanie bezpośrednio przy granicy budynku gospodarczego pod warunkiem: braku otworów okiennych i drzwiowych, odprowadzania wód opadowych na własna posesję, wybudowania ścian i dachu z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych i przedmiotowy budynek spełnia te warunki. Stosownie zaś do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą nr V/32/94 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 24 października 1994 r.) teren, na którym zrealizowano przedmiotowy budynek był przewidziany pod tego rodzaju zabudowę. Z dniem 1 stycznia 2004 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa utraciły ważność, to jednak brak planu, a w konsekwencji brak zakazu zabudowy nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ uznał, iż w konkretnym przypadku brak jest podstaw do skorzystania z art. 37 ww. ustawy, tj. nakazania rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego, albowiem przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Natomiast do uregulowania stanu prawnego omawianego budynku ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 40 i 42 ww. ustawy z dnia 1974 r. W konkretnym przypadku nie zachodzi konieczność nakładania na inwestora czynności faktycznych (zmian lub przeróbek), gdyż jak stwierdzono kontrolowany obiekt spełnia warunki techniczne, stąd należało ograniczyć się do zastosowania art. 42 ust. 2 prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po uprzednim przedłożeniu niezbędnych dokumentów. K. i M. W. wnieśli skargę ma powyższą decyzję, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 12 października 2004 r., II SA/Bk 515/04, odrzucił z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. W tych uwarunkowaniach, organ nadzoru budowlanego podjął zawieszone postępowanie w sprawie wniosku B. i J. T. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. udzielił ww. pozwolenia w żądanym zakresie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, określone w art. 56 prawa budowlanego. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, po rozpoznaniu wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. orzekł o utrzymaniu jej w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 205/07, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07, oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji wydanych orzeczeń, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z dnia 7 stycznia 2005 r. wskazując, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że omawiana samowola powstała pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, co przesądza o konieczności zastosowania do jej legalizacji przepisów tej ostatniej ustawy, a w szczególności unormowań zawartych w art. 42 ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 31 lipca 2009 r. udzielił B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo – garażowego. Organ wyjaśnił, iż powtórnie przeprowadzone oględziny potwierdziły zgodność wybudowanego obiektu z przedłożoną dokumentacją powykonawczą, a także brak istotnych odstępstw od warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę i przepisach. Ponadto roboty budowlane zostały zakończone w całości, a teren budowy został uporządkowany i zagospodarowany. Na skutek odwołania M. W., ww. rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Powodem tej decyzji było stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji art. 79 k.p.a., polegającego na niezapewnieniu wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodu, tj. wizji lokalnej przedmiotowego budynku oraz składania wyjaśnień. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie rozpoznając sprawę po raz kolejny, zawiadomieniem z dnia 10 września 2009 r. poinformował wszystkie strony o ponownym przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego w dniu 25 września 2009 r., a po potwierdzeniu, że obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i od 2004 r. jego stan nie uległ zmianie, decyzją z 20 października 2009 r. udzielił B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego. Od przedmiotowej decyzji odwołał się M. W. podnosząc, że samowola budowlana Państwa T. miała miejsce w latach 1986-1988, natomiast Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Borki II w Augustowie z roku 1977, obowiązujący w momencie rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, wprowadzał kategoryczny zakaz budowy budynków gospodarczych (Dokumentacja Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego "Borki II" w Augustowie, s. 13. I. Ustalenia Ogólne, pkt 2). Podniósł również, że państwo T. nie złożyli zaświadczenia Burmistrza Miasta Augustowa o zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu przestrzennym, pomimo, że byli do tego zobowiązani decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z dnia [...] maja 2004 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego i dokonane oględziny spornego obiektu potwierdziły zgodność stanu faktycznego z dokumentacją powykonawczą. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, a kontrolowany budynek spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz wymogi przepisu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ustosunkowując się zaś do zarzutów dotyczących braku zgodności wybudowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania terenu obowiązującym w latach 1986-1988, organ wyjaśnił, iż powyższa sprawa była opisana szczegółowo w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z dnia [...] maja 2004 r. W tym miejscu organ zwrócił uwagę, iż skarga na powyższe decyzje została odrzucona prawomocnym orzeczeniem WSA w Białymstoku z 12 października 2004 r., II SA/Bk 515/04, co spowodowało, iż ww. decyzje stały się ostateczne. Z tych też względów na obecnym etapie postępowania do obowiązków organów nadzoru budowlanego należało dokonanie oględzin przedmiotowego obiektu, które potwierdziły zgodność stanu faktycznego z dostarczoną przez inwestora dokumentacją powykonawczą oraz zdatność obiektu do użytkowania, co z kolei stanowiło podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. M. W. w skardze na powyższą decyzję zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do przepisów art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w sytuacji gdy podstawowym przepisem likwidującym skutki samowoli budowlanej jest art. 37 ww. ustawy, w myśl którego obiekty budowlane i ich części znajdujące się na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę podlegają przymusowej rozbiórce. Skoro, zatem plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie dokonania samowoli budowlanej kategorycznie zabraniał budowy budynków gospodarczych na tym terenie, jedynym sposobem likwidacji tej samowoli było nakazanie rozbiórki obiektu, a nie jego legalizacja, jaki zrobił to organ. W odpowiedzi na skargę Podlaski WINB w Białymstoku wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 52/10, uwzględnił powyższą skargę i uchylił decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. W ocenie Sądu w/w decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). W uzasadnieniu tego stanowiska, Sąd wyjaśnił, iż wobec wzniesienia spornego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., do oceny zaistniałej samowoli budowlanej powinna mieć zastosowanie regulacja prawna, obowiązująca przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., co wynika z art. 103 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a mianowicie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W tym stanie rzeczy stwierdzono, iż organy nadzoru budowlanego wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku zobowiązane były do zweryfikowania, czy w niniejszej sprawie są podstawy do sanowania powstałej samowoli, tj. czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Jak wynika zaś z uzasadnienia kontrolowanej decyzji organ dokonując tej oceny uznał, iż wybudowany obiekt nie narusza wskazanego przepisu, albowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy (lata osiemdziesiąte) dopuszczały możliwość realizacji takich obiektów. Tymczasem we wskazanej decyzji organ powołał się nie na plan obowiązujący w dacie budowy, ale na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr V/32/94 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 24 października 1994 r., wyjaśniając, że co prawda z dniem 1 stycznia 2004 r. plan ten utracił ważność, ale brak planu, a w konsekwencji brak zakazu nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że organy nadzoru budowlanego faktycznie powołały się na plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie wydania decyzji, a nie w dacie realizacji przedmiotowego obiektu. Zgodnie zaś z dominującym w tym względzie poglądem, który skład orzekający w pełni podzielił, orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej oraz na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania obowiązującym w dacie budowy. Taką też wykładnię ww. przepisu winne przyjąć organy administracji ponownie rozpoznając sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. T., wyrokiem z 9 listopada 2011 r., II OSK 1574/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 zaprezentowanej przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie przyznano rację, iż w orzecznictwie sadów administracyjnych istniej rozbieżność, co do stosowania ww. przepisu (wyróżnia się trzy stanowiska), to jednak zdaniem Sąd II instancji, należy podzielić te poglądy, które badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiążą z okresem jej realizacji, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnoszą do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Podkreślono przy tym, iż postępowanie prowadzone w razie stwierdzenia samowoli budowlanej nakierowane jest na przywrócenie stanu zgodności danego przedsięwzięcia z ładem architektoniczno-budowlanym. Następuje to, albo przez zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, albo też przez orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ. Dodatkowo wskazano, iż Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż wzniesiony budynek jest budynkiem gospodarczym. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala bowiem stwierdzić, iż w wybudowanym bez pozwolenia obiekcie dominującą funkcja jest funkcja garażowa z jedynie jej towarzyszącą funkcją gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które mają zastosowanie do samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995 r., przewidywały szczególny tryb postępowania dotyczący samowoli budowlanej, który albo kończył się wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 37), albo decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42 ust. 3). Jak stwierdził bowiem NSA w wyroku z 30 kwietnia 1999 r., IV SA 681/97, zgodnie z przepisami prawa budowlanego z 1974 r. w stosunku do każdej samowoli budowlanej powinna być wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego (lub jego części) bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie. Zalegalizowanie samowoli budowlanej popełnionej pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. następuje poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie, które – w zależności od okoliczności sprawy – albo wymaga poprzedzenia nałożeniem obowiązku wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ww. ustawy) albo samym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ust. 2 ww. ustawy). Sąd podkreślił, że przystępując do oceny skutków samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobligowany był do zbadania przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy, uzasadniających konieczność orzeczenia rozbiórki danego obiektu, a dopiero w przypadku ustalenia, że przesłanki te nie zaistniały, mógł podjąć działania zmierzające do legalizacji obiektu. Pozwolenie na użytkowanie jest zatem jednym z etapów (końcowym) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3). Sąd wskazał dalej, że organy nadzoru budowlanego przed podjęciem czynności zmierzających do legalizacji, prowadziły postępowanie zmierzające do wykluczenia przesłanek przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu. Postępowanie to zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z dnia 10 maja 2004 r. wydaną w oparciu o art. 42 ust. 2 ww. ustawy, nakazującą inwestorom uzyskanie pozwolenie na jego użytkowanie. W tym celu organy zobowiązały inwestorów do przedłożenia stosownej dokumentacji, zakreślając termin realizacji tego obowiązku. Wydając decyzję o nakazaniu uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, organy dokonały weryfikacji w kierunku ustalenia czy w niniejszej sprawie są podstawy do sanowania powstałej samowoli, tj. czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Oceny tej dokonały opierając się o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania, co jest zgodne ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1574/10. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wybudowany obiekt nie narusza wyżej wskazanego przepisu, albowiem z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły ważność miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 5 lipca 2004 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uznał, iż w konkretnym przypadku brak jest podstaw do skorzystania z art. 37 ww. ustawy, tj. nakazania rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego z uwagi na to, iż przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Fakt zaś, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły ważność miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa i na dzień orzekania nie ma planu, i w konsekwencji nie ma zakazu zabudowy również nie stanowił zdaniem organu przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Natomiast do uregulowania stanu prawnego przedmiotowego budynku ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 40 i 42 ww. ustawy z dnia 1974 r. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ ustalił, iż w konkretnym przypadku nie zachodzi konieczność nakładania na inwestora czynności faktycznych (zmian lub przeróbek), gdyż kontrolowany obiekt spełnia warunki techniczne, należało zatem ograniczyć się do zastosowania art. 42 ust. 2 ustawy, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po uprzednim przedłożeniu niezbędnych dokumentów. Sąd podniósł, że skarga K. i M. W. na powyższe rozstrzygnięcia została odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z 12 października 2004 r., II SA/Bk 515/04. Postanowienie to stało się prawomocne w dniu 18 listopada 2004 r. Oznacza to, iż decyzja nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest ostateczna i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego wywołuje określone skutki prawne. Sąd podkreślił, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem B. i J. T. z dnia 24 marca 2004 r. o udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego. Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania do kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie wyżej opisanego budynku, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 5 lipca 2004 r. W konsekwencji i kognicja sądu ograniczać się winna do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku, pomijając pozostałe zarzuty – skierowane do orzeczenia podjętego w dniu 5 lipca 2004 r., do oceny którego – zdaniem Sądu – na obecnym etapie postępowania powracać nie można. Podobnie kwestie podniesione w uzasadnieniu NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1574/10 należy odnosić do tego ostatniego postępowania. Przechodząc do meritum sprawy Sąd wskazał, że stosownie do brzmienia art. 42 ust. 3 ww. ustawy, podstawą do wydania pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania do obowiązków organów nadzoru budowlanego należało jedynie dokonanie oględzin przedmiotowego obiektu, które mają na celu potwierdzenie zgodności stanu faktycznego z dostarczoną przez inwestora dokumentacją powykonawczą oraz zdatność obiektu do użytkowania. Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji mających odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty, w tym pismo Burmistrza Augustowa z dnia 3 czerwca 2004 r. będące odpowiedzią na wniosek inwestorów w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Dokonane zaś w dniu 25 września 2009 r. oględziny przedmiotowego obiektu potwierdziły zgodność stanu faktycznego z przedmiotową dokumentacją powykonawczą. W trakcie oględzin stwierdzono, iż stan omawianego budynku nie uległ zmianie i jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, tj. jako budynek garażowo-gospodarczy. Nie stwierdzono jego rozbudowy lub robót budowlanych zmieniających jego stan poprzedni. Teren wokół budynku jest uporządkowany i zagospodarowany. Organy uznały ponadto, iż kontrolowany budynek spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz wymogi przepisu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości stanowisko organów obu instancji, iż powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie w świetle art. 42 ust. 3 ustawy, co organy uczyniły prawidłowo. W ocenie Sądu nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Przedmiotem dowodu mogą być jedynie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a więc dotyczące jej przedmiotu i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś przesądza norma prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. M. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane poprzez niezastosowanie przepisu art. 4 pkt 2 i art. 56-97 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez: – przyjęcie, że wobec zaistniałej z dniem 1 stycznia 2004 r. utraty ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa na dzień orzekania nie było planu i w konsekwencji zakazu zabudowy – to nie zachodziła przesłanka do orzeczenia rozbiórki oraz nieuwzględnienie obowiązku uzyskania przez B. i J. T. decyzji o warunkach zabudowy; 2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. poprzez nieujęcie przez WSA w Białymstoku pełnego stanu faktycznego, zarzutów skarżącego i pominięcie w swojej ocenie ustalenia, czy kontrolowany obiekt spełnia warunki techniczne i nie zachodzi konieczność nakładania na inwestora czynności faktycznych (zmian lub przeróbek), podczas, gdy posadowiony obiekt nie spełnia przedmiotowych warunków m.in. ze względu na usytuowanie w odległościach nie odpowiadających warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.) które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nie wskazał w oparciu o jakie dokumenty i jakie fakty stwierdził, iż budynek jest w dobrym stanie technicznym. Sąd lakonicznie i wybiórczo omówił warunki określone w art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. Przykładowo nie uwzględnił, a przede wszystkim nie ustosunkował się do podnoszonego faktu, iż posadowiony obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, w tym skarżącego. Organ dokonał wykładni normy określonej w przepisie art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. w sposób wybiórczy i stronniczy. Ponadto Sąd I Instancji wadliwie przyjął, iż nie ma znaczenia, że utraciły ważność miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa. W takim bowiem stanie rzeczy organ administracyjny rozpoznając sprawę dotyczącą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu winien posiłkować się przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepisem art. 4 pkt 2), który stanowi o tym, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja takowej inwestycji odbywa się w trybie przepisów art. 56-97 u.p.z.p. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do uznania, że przy "legalizacji samowoli" nie ma obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż przyjęcie takiego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji omijania obowiązku budowania obiektów z uwzględnieniem określonych wymogów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, w tym ładu urbanistycznego miasta. W wyroku z 10 czerwca 2010 r., VII SA/Wa 2384/09, WSA w Warszawie wprost wskazał, iż "Organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b., powinny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu – z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Ponadto WSA w Białymstoku w wyroku z 28 lipca 2011 r., II SA/Bk 283/11, stwierdził, iż "Skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji". Podobnie NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 1978/10, wskazał, iż "Przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji". Według skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skoro na dzień orzekania nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to w konsekwencji nie było zakazu, co stanowi przesłankę wystarczającą do zalegalizowania tzw. samowoli budowlanej, a tym samym strona nie ma obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie dokonał kontroli właściwego zastosowania przepisu art. 42 ust. 3 p.b. z 1974 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził jedynie, że kontrolowany obiekt spełnia warunki techniczne, a tym samym nie jest konieczne nakładanie na inwestora obowiązku dokonania określonych zmian w obiekcie. Organ nie wskazał jednak w oparciu o jakie dokładnie dokumenty dokonał takich ustaleń. Powołał się jedynie na okoliczność, że "organy uznały, iż kontrolowany budynek spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz wymogi przepisu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 p.b." nie przeprowadzając w tym zakresie żadnych ustaleń własnych i działań kontrolnych, Sąd nie odniósł się do żadnego zgromadzonego w tym zakresie dokumentu. Nie dokonał także pełnej interpretacji normy z przepisu art. 42 ust. 3 p.b. z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako trafne należało uznać zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wadliwie oznaczył jej granice przedmiotowe, pozostawiając poza zakresem weryfikacji kwestię zgodności samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kontrolowane w postępowaniu sądowym decyzje nie zostały wydane wyłącznie wskutek złożonego przez inwestorów w dniu 24 marca 2004 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu lecz były to decyzje kończące postępowanie w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną. Organy nadzoru budowlanego sprawdzając legalność budynku garażowo-gospodarczego ustaliły, że został wzniesiony w latach 80. ubiegłego stulecia bez wymaganego pozwolenia na budowę, a z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciły ważność miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z [...] maja 2004 r., orzekając na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. o nałożeniu na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego, a w szczególności przedłożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, inwentaryzacji powykonawczej, inwentaryzacji geodezyjnej działki, opinii o stanie technicznym budynku potwierdzającej jego zdatność do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Wymieniona decyzja wraz z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004 r. stanowiła początkowy etap postępowania prowadzonego w kierunku legalizacji obiektu. Uprawomocnienie się tych decyzji sprawiło, że wyrażone w sentencjach rozstrzygnięcia stały się wiążące przy podejmowaniu dalszych orzeczeń w sprawie. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że decyzja organu odwoławczego z [...] lipca 2004 r. zakończyła sprawę samowoli budowlanej w tym znaczeniu, iż wykluczone zostały definitywnie podstawy do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a w konsekwencji badaniu podlegała tylko kwestia zdatności do użytku wykonanego obiektu, jako przesłanka wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak podane zostało wyżej, organ nadzoru wyraźnie określił w decyzji z [...] maja 2004 r., że jednym z warunków uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest wykazanie zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec nałożonego na inwestorów obowiązku w tym zakresie nie można było przyjąć, że decydująca była treść uzasadnienia decyzji, w której organ odwoławczy wyraził ocenę, że "brak planu, a w konsekwencji brak zakazu zabudowy nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane". Mimo takiej uwagi organ odwoławczy nie zmienił decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co skutkowało pozostawieniem w mocy również rozstrzygnięcia co do obowiązku inwestorów w postaci przedstawienia dokumentu (zaświadczenia) o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczne jest również zwrócenie uwagi, że w skardze od decyzji z 2 grudnia 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie J. T. zasadniczo podniósł zarzuty nieodniesienia się przez organ odwoławczy do przepisów art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie dokonania samowoli budowlanej kategorycznie zabraniał budowy budynków gospodarczych, a zatem jedynym sposobem likwidacji samowoli było nakazanie rozbiórki obiektu, a nie jego legalizacja. Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę w wyroku z 13 kwietnia 2010 r. (II SA/Bk 52/10) stwierdził, że organ nadzoru wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie zobowiązany był zweryfikować czy były podstawy do sanowania powstałej samowoli, tj. czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto Sąd wyraził stanowisko o zasadności uwzględnienia stanu prawnego z chwili popełnienia samowoli budowlanej. Z podanych względów nakazał organom, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – weryfikując przesłanki ewentualnego nałożenia nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. – uwzględniły przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie realizacji obiektu, a nie w dacie wydania decyzji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku zanegował stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i wskazał, że możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego na datę rozstrzygania sprawy przez organ. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w wybudowanym bez pozwolenia obiekcie dominującą jest funkcja garażowa, z jedynie jej towarzyszącą funkcją gospodarczą. Wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, związane z wyrażoną w sprawie oceną prawną, oznaczały obowiązek ponownego zbadania przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji głównie w kontekście regulacji zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.. Dopiero po zweryfikowaniu stanu faktycznego i ewentualnym wykluczeniu istnienia przesłanek warunkujących orzeczenie rozbiórki, Sąd powinien przystąpić do kontroli decyzji w zakresie faktycznej i prawnej podstawy pozwolenia na użytkowanie, udzielonego w trybie art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny, wadliwie interpretując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz skutki wcześniejszych orzeczeń wydanych przez organy nadzoru, pominął całkowicie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jej zasadniczy aspekt dotyczący zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd Wojewódzki, będąc związany na mocy art. 190 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób nieuprawniony zawęził przedmiot swej kontroli do kwestii wyznaczonej przepisem art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego, mianowicie "zdatności do użytku wykonanego obiektu" rozpatrywanej wyłącznie przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego. Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że w tym zakresie Sąd Wojewódzki naruszył przepisy art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest samodzielnej analizy Sądu Wojewódzkiego co do materiału dowodowego i ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W szczególności Sąd nie ocenił stanowiska organów nadzoru, zgodnie z którym: "kontrolowany budynek spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz wymogi przepisu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane". Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne będzie zatem w pierwszej kolejności zweryfikowanie materiału dowodowego w kierunku jednoznacznego ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie realizacji robót budowlanych, a następnie zgodności istnienia przedmiotowego obiektu z przepisami ustaw i aktów podstawowych stanowiących o "generalnym" państwowym porządku planistycznym obowiązującym w dacie orzekania przez organ nadzoru w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, oczywiście w razie braku planu miejscowego. W zależności od wyników kontroli w powyższym zakresie i ewentualnym wykluczeniu przesłanek do zastosowania środków przewidzianych w art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. – Sąd Wojewódzki przystąpi do oceny sprawy w kontekście przepisu art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Ze względów wyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto zgodnie z 203 pkt 1 p.p.s.a.