VII SA/Wa 205/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2006 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) października 2006 r., znak: (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., w związku z wnioskiem M. W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) stycznia 2005 r., znak: (...) (błędnie wskazanej przez organ jako decyzja, znak: NB. (...)), udzielającej B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce oznaczonej nr ewid. (...), położonej przy ul. (...) (...) w (...). Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż M. W. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na brak wskazania interesu prawnego, gdyż w ocenie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego jest wyłącznie inwestor B. i J. T., gdyż wynika to wprost z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2006 r. złożył M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 28 k.p.a., a ponadto z naruszeniem zasad postępowania określonych w dyspozycjach art. 6, 7 i 8 k.p.a., jak również o spowodowanie przeprowadzenia postępowania na zasadach określonych przepisami prawa, przede wszystkim, mając na uwadze stosowne artykuły k.p.a. oraz obowiązujące przepisy prawa materialnego, dotyczące przedmiotu postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r., znak: (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2006 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) stycznia 2005 r., udzielająca Państwu (...) pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ podniósł, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa Budowlanego ust. 7 w brzmieniu "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie dnia (...) lipca 2003 r. Dlatego też, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakkolwiek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym, to ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a te ograniczają zakres podmiotowy postępowania, procedowanego w trybie art. 59 Prawa budowlanego, tylko i wyłącznie do inwestorów. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazał, iż fakt, iż jest on stroną postępowania administracyjnego, potwierdzały wcześniej otrzymywane przez niego i jego żonę, rozstrzygnięcia organu administracji, zapadłe w sprawie samowolnej budowy przez B. i J. T. budynku garażowo-gospodarczego. Ponadto w ocenie M. W. niezrozumiałe jest, że do przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie których wszczęto postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, zastosowano art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem skarżącego działanie to było celowe i miało za zadanie wykluczyć go i jego żonę z postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, a zaskarżony akt administracyjny należało uchylić, gdyż narusza prawo. Nie można przede wszystkim podzielić poglądu organu, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, opartej na przepisie art. 59 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nikt poza inwestorem nie posiada legitymacji do zainicjowania takiego postępowania z tego powodu, iż § 7 tego przepisu stanowi, że stroną takiego postępowania jest jedynie inwestor. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nowym a jego przedmiotem jest ocena, czy decyzja taka nie jest dotknięta jedną z wad ujętych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli zatem przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności jest legalność aktu administracyjnego, to zadaniem organów jest ustalenie czy akt taki odpowiada prawu. Oceną organów jest zatem objęta nie tylko strona formalna decyzji, lecz przede wszystkim jej treść i z tego punktu widzenia, zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a., należy dokonać oceny interesu prawnego wnioskodawcy. Inaczej mówiąc, przy ocenie legitymacji wnioskodawcy organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie może pominąć istoty badanego rozstrzygnięcia administracyjnego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przepis, na którym oparto kwestionowane rozstrzygnięcie, nie przewiduje udziału w sprawie wnioskodawcy. Może być bowiem tak, że organ wydający kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję zastosował niewłaściwy przepis prawa jako jej podstawę, a wówczas ograniczenie udziału w sprawie wnioskodawcy, wynikające z treści wadliwie zastosowanego przepisu, w ogóle nie istnieje. Z tego względu przyjąć należy, że organy oceniające legitymację strony w postępowaniu nadzorczym nie mogą ograniczać swojego wstępnego badania tylko do tego, czy ze względu na zastosowany przepis, wnioskodawca był stroną postępowania zwykłego. Dodać tu trzeba, że ograniczenie w postępowaniu budowlanym udziału innych osób niż inwestor ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesów inwestycyjnych. Zasada ta nie ma jednak zastosowania do ewentualnego legalizowania samowoli budowlanych, gdyż nie taki był cel ustawodawcy, po drugie nie może ograniczać obrony słusznych interesów stron w przypadku samowoli, powstałych przed wejściem w życie tych przepisów. Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej przez Sąd sprawy, stwierdzić trzeba, że postępowanie zmierzające do ustalenia samowoli budowlanej, a także w rezultacie decyzja nakazująca podjęcie określonych czynności prowadzących do jej legalizacji oparte były o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Stroną inicjującą to postępowanie, która brała też udział w jego poszczególnych fazach, był skarżący. Jedynie zaskarżona decyzja kończąca postępowanie legalizacyjne przez udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu została oparta na przepisie art. 59 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W związku z treścią § 7 tego przepisu organy przyjęły, że wnioskodawca w sprawie samowoli nie jest już stroną w tej fazie postępowania, gdyż, zdaniem organów, wszczęto bowiem odrębne postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Zdaniem Sądu nie jest jednak dopuszczalne zastosowanie trybu przewidzianego w art. 59 § 7, do legalizacji samowoli budowlanej, gdyż tryb taki, wyłączający udział osób trzecich, ustanowiony został dla ochrony interesów inwestora, który w toczącym się na podstawie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego uzyskał pozwolenie na budowę, przechodząc wcześniej poszczególne fazy postępowania. W tym względzie Skład orzekający podziela poglądy wyrażone w następujących wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 2005.12.07, sygn. akt VII SA/Wa 911/05,LEX nr 190893: Zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. oraz z dnia 2005.10.13, sygn. akt VII SA/Wa 225/05, LEX nr 191341: Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W tym trybie nie może być natomiast sankcjonowana samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu ustalenie w postępowaniu zwykłym, że samowola powstała pod rządami przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przesądza o konieczności zastosowania do legalizacji samowoli przepisów tej właśnie ustawy, a nakaz wykonania określonych czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wydany w oparciu o art. 42 winien skutkować zastosowaniem trybu i przesłanek ujętych w tym przepisie. Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2005.09.21, sygn. akt VII SA/Wa 244/05, LEX nr 194702: Do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Sprawa podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974 r. Skład Orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela. Wyrażone powyżej poglądy uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego oraz orzeczenia I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.