II OSK 1608/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 100/12 w sprawie ze skargi T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi T.Z. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z parkingiem podziemnym oraz usługami zlokalizowanej w Łodzi przy ul. P., na działce nr ew. 1, obręb [...], a także uchylił poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] i postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił T.Z. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy winno być poprzedzone uzgodnieniem z właściwym zarządcą drogi. Brak takiego uzgodnienia skutkuje koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zaś w toku postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu działając w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi postanowił nie uzgadniać w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi publicznej – ul. P. projektu decyzji o warunkach zabudowy wyjaśniając, że planowana inwestycja przylega bezpośrednio do drogi publicznej, gminnej, zatem istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji poprzez zjazd z ulicy P., zgodnie z projektem decyzji i wnioskiem inwestora. Ponadto w postanowieniu wskazano, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, zlokalizowana jest w pasie terenu przeznaczonego pod przyszłą budowę ul. Wojska Polskiego, która to budowa zapisana została w wieloletnim planie inwestycyjnym zarządcy dróg publicznych na lata 2010-2012 z rozpoczęciem projektowania w 2010 r. Było to następstwem realizacji ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego. Na tym terenie, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane. Planowana inwestycja – budynek mieszkalny wielorodzinny nie posiada charakteru obiektu budowlanego tymczasowego, a więc nie powinien być lokalizowany na tym terenie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.Z. wskazując, że powodem odmowy uzgodnienia może być sprzeczność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego województwa lub miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie zapisy innej uchwały zarządu województwa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 roku zarządca drogi, nie uzgodnił projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowany jest w pasie terenu przeznaczonym pod przyszłą budowę drogi stanowiącej połączenie układu drogowego miasta z drogą ekspresową, która wchodzi w skład układu drogowego województwa, zadania zapisanego w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Zdaniem organu odwoławczego, brak pozytywnej opinii organu uzgadniającego dla inwestycji wskazuje, iż z określonych względów nie może ona zostać zrealizowana na terenie objętym wnioskiem. Na postanowienie zarządcy drogi przysługiwało stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie również skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wnioskodawca nie kwestionował postanowienia uzgodnieniowego, przez co stanowisko zarządcy drogi uzyskało przymiot ostateczności. W tej sytuacji ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami regulującymi zakres uzgodnienia organ uznał za wiążącą w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł T.Z. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez organ uzgadniający jednocześnie projekt tej decyzji. Zarząd Dróg i Transportu nie jest organem odrębnym niż Prezydent Miasta, a jest jedynie wyodrębnioną organizacyjnie jednostką budżetową zarządzającą drogami publicznymi z upoważnienia Prezydenta Miasta na prawach powiatu. Skoro zatem jeden organ łączy w sobie kompetencje do wydania decyzji w sprawie i uzgodnienia jej projektu, to uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. nie jest wymagane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzje organu I instancji oraz postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r. wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie jeden i ten sam organ administracji publicznej – Prezydent Miasta Łodzi. W takim przypadku uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. Należy w związku z tym uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. Skoro więc w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało uzyskania przedmiotowego uzgodnienia to jego dokonanie należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że ze względu na tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy oraz mogącego dokonać odpowiedniego uzgodnienia, w celu realizacji ustawowego wymogu treść takiego uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Sąd uznał także, że w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu uzgodnieniowym wskazano, iż istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej na terenie nieruchomości inwestycji zgodnie z projektem decyzji i wnioskiem strony. Jednak powołując się na plany budowy drogi organ uznał, że nie zostały spełnione warunki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Wynika z tego, że postanowienie uzgodnieniowe jest wzajemnie sprzeczne, co także świadczy o jego wadliwości. Sąd podkreślił, że decyzje wydane przez organy obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zostały oparte wyłącznie na treści postanowienia uzgodnieniowego, które zostało dokonane z naruszenie prawa. W tej sytuacji skład orzekający ocenił, że decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy dokonane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 106 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, domagając się jego uchylenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce jakiejkolwiek naruszenie norm postępowania oraz brak wykazania, że potencjalne naruszenie norm postępowania miało wpływ na wynik postępowania; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego; naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania, brak powołania orzecznictwa, które przedstawiało odmienny pogląd oraz naruszenie art. 135 w związku z art. 134 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania, gdyż wykroczono poza granice sprawy. W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej z pominięciem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącej sytuacji, gdy ten sam organ wydaje decyzję i ma obowiązek ja uzgodnić. Zarzucono też naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z ust. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rażąco błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest uzyskanie opinii od innego organu, a więc zastosowanie art. 106 k.p.a. od trybu uzyskania uzgodnienia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a zatem nie ma miejsca w tym przypadku współdziałanie innych organów, lecz prawidłowe uzyskanie uzgodnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, a zaskarżony nią wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Nadto zawarte w uzasadnieniu tej skargi wywody przeciwstawiające sobie rzekome dwie formy uzgadniania decyzji – na podstawie art. 106 k.p.a. i na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – są niezrozumiałe. Obowiązek uzgodnienia, z którym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, wynika z przepisu prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowiącego, iż decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Związane z tym uzgodnieniem kwestie proceduralne rozstrzyga przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowiący, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Istotny problem powstaje wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwy organ służbowo podporządkowany organowi prowadzącemu postępowanie główne. W takiej sytuacji, jak wyjaśniono to wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (por. wyroki NSA z 6 września 2007 r., II OSK 776/07, Lex nr 360131, z 24 września 2009 r., II OSK 1455/08, Lex nr 597290, z 4 października 2012 r., II OSK 1038/11, Lex nr 1234035). Powyższe stwierdzenia nie mogą jednak prowadzić do wniosku, iż w takiej sytuacji bez znaczenia są okoliczności, które z zasady powinien brać pod uwagę organ dokonujący uzgodnienia decyzji. Gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie. Spełniać zatem będą one taką samą rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. Uzasadnienie decyzji w takim wypadku powinno zawierać rozważania odnoszące się do kwestii, które wymagały uzgodnienia (por. uzasadnienia uchwały 5 sędziów NSA z 9 kwietnia 2001 r., OPK 26/00, ONSA 2001, nr 4, poz. 153). W rozpoznawanej sprawie Prezydent Łodzi powinien był rozważyć, jako zarządca drogi przylegającej do terenu inwestycji, czy lokowanie tam wnioskowanej przez T.Z. budowy jest zgodne z prawem, w tym z przepisami dotyczącymi dróg publicznych. Fakt, iż odmowę uzgodnienia tej decyzji wydał organ podległy Prezydentowi jest o tyle bez znaczenia, iż uzgodnienie takie było zbędne a stanowisko tego organu należy uznać za stanowisko samego Prezydenta Łodzi. Istotne natomiast dla wyniku postępowania są przyczyny braku uzgodnienia decyzji. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż odmowa uzgodnienia została umotywowana tym, że teren zamierzonej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego województwa został przeznaczony pod budowę drogi publicznej i wobec tego niemożliwe jest sytuowanie w pasie tej drogi stałej zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem planowania i nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły i nie uzasadniły przyczyn swojej odmowy uwzględnienia żądania T.Z. W szczególności nie ustosunkowały się do twierdzeń strony podniesionych w jej odwołaniu, iż powodem odmowy uzgodnienia decyzji mogłaby być sprzeczność planowanej inwestycji z obowiązującym prawem, w tym ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a nie z zapisami uchwał organów samorządowych niebędących aktami prawa. Ten brak zaskarżonych decyzji stanowił wystarczający powód uwzględnienia skargi, uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Należy więc uznać, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku jego rozstrzygnięcie odpowiada obowiązującemu prawu, co zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Łodzi, jako organ będący jednocześnie zarządcą drogi, powinien rozważyć zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami regulującymi budowę i funkcjonowanie dróg publicznych, nie ograniczając się jednocześnie (jak stwierdził WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) do możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z powyższych stwierdzeń wynika, że zarzuty skargi kasacyjnej są w większej części nieuzasadnione. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.