II OSK 1842/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2726/11 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. P. w rejonie ul. M. w W. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie ma przymiotu strony niezbędnego dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego, ponieważ analiza akt wskazuje, że nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1998 r. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności zabudowanej działki nr ewid. [...] położonej w W. przy ul. M. [...]. Z projektu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. wynika, że sporna inwestycja nie graniczy z działką skarżącej, a realizacja zamierzonych przez inwestora prac nie spowoduje jakiejkolwiek uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w możliwości korzystania przez stronę skarżącą z jej nieruchomości. W ocenie organu skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę jej żądania, nie wskazała też, w jaki sposób objęta decyzją inwestycja narusza jej indywidualny, konkretny interes prawny. Jedyną okolicznością, która w ocenie skarżącej daje jej uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest fakt, iż działka będąca jej własnością obciążona jest służebnością przejazdu i przechodu pasem o szerokości 3 m na całej długości od strony południowej na rzecz właścicieli działki objętej inwestycją, a wobec tego inwestycja spowoduje intensywniejsze wykorzystanie jej działki. Zdaniem organu, obciążenie działki skarżącej służebnością gruntową nie ma żadnego wpływu dla ustalenia jej interesu prawnego w tej sprawie. Organ podkreślił, że kwestie powstałe w wyniku podziału nieruchomości zarówno władnącej jak też obciążonej oraz zmianę sposobu wykonywania służebności w razie podziału nieruchomości reguluje art. 290 § 1 K.c., który stanowi, że w razie podziału nieruchomości władającej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych. Zatem kwestia dotycząca ustanowionej służebności gruntowej może być rozpoznana jedynie na drodze sądowej o charakterze cywilnym, natomiast spór natury cywilno-prawnej nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie organu realizacja inwestycji pozostaje bez wpływu na treść ustanowionego prawa służebności przejazdu i przechodu przez działkę skarżącej. Innymi słowy, realizacja spornego obiektu nie kształtuje sfery uprawnień i obowiązków, które wynikają z powyższej służebności. Zakres tychże uprawnień i obowiązków pozostaje niezmienny niezależnie od zakresu robót budowlanych. Ewentualne skutki realizacji spornej inwestycji, w szczególności zwiększenie intensywności korzystania ze służebności przez użytkowników działki nr ewid. [...] – mają wyłącznie charakter okoliczności faktycznych i jako takie nie mogą być postrzegane w kategoriach interesu prawnego wnioskującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę J. S., stwierdził, że skoro skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, to także nie ma interesu prawnego, koniecznego dla wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego tej decyzji. Interes prawny skarżącej podlega ocenie w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie obejmuje swym zakresem działki skarżącej. Działka ta nie sąsiaduje bowiem z nieruchomością inwestora. Inwestycja nie ogranicza skarżącej w możliwości zagospodarowania własnej działki, nie ma też wpływu na treść służebności gruntowej, którą obciążona jest nieruchomość skarżącej, ponieważ nie wpływa na zakres wynikających z niej obowiązków. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 i art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." w związku z art. 28 K.p.a., art. 285 § 1 k.c., art. 293, 294 i 295 k.c. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że inwestorowi, będącemu właścicielem działki nr ew. [...] przysługuje służebność gruntowa w postaci prawa przejazdu i przechodu pasem szerokości 3 m na całej długości (od strony południowej) działki nr [...], należącej do skarżącej. Nieruchomość skarżącej jest zatem obciążona prawem na rzecz właściciela nieruchomości, której dotyczy inwestycja. Sąd nie rozważył jakie ma to znaczenie dla określenia interesu prawnego skarżącej, podczas gdy właściciel działki, na której wybudowano budynek mieszkalny ma zapewniony dostęp do drogi publicznej jedynie przez działkę skarżącej. W ocenie skarżącej ma to wpływ na jej uprawnienia wynikające z prawa własności oraz obowiązki wynikające ze stosunku służebności oraz niemożności zagospodarowania własnej działki. W wyniku prowadzenia i zakończenia budowy domu mieszkalnego działka skarżącej będzie znacznie intensywniej eksploatowana. Realizacja tej inwestycji ograniczy w istotnym zakresie możliwość skorzystania przez skarżącą z prawa żądania zniesienia służebności. Z tych względów skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę mogą być również właściciele czy użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z inwestycję, o ile wykażą, że przyszłe rozstrzygnięcie może dotyczyć ich interesu prawnego lub obowiązku. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie, albowiem skarżąca nie jest stroną w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstaw i podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji, całkowicie pomijając fakt, iż przez działkę skarżącej zapewniony jest dostęp do drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wadliwie przyjął, że skarżąca nie jest w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że należąca do niej nieruchomość, przez którą zapewniony jest dostęp do drogi publicznej dla kwestionowanego obiektu, nie znajduje się w wyznaczonym na podstawie art. 3 pkt 20 Prawa budowanego obszarze oddziaływania tego obiektu. Skarżąca słusznie podniosła w skardze kasacyjnej, iż odmowa przyznania jej statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść pojęcia "strona" do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Organy obu instancji, jako uzasadnienie stanowiska, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, przyjęły przede wszystkim to, że sporna inwestycja nie graniczy z działką nr [...] należącą do skarżącej, a także ustalenia dotyczące odległości obiektów budowlanych od granicy działki inwestora, przesłaniania obiektów na działce skarżącej, nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz to, że sporna inwestycja nie pozbawia skarżącej dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do szeroko rozumianych mediów. Według organu, skoro zachowane są minimalne odległości dla tego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz inne wymagania określone w tych przepisach dotyczące kwestii przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń, to tym samym inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącej, a więc nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów. Natomiast podnoszona przez skarżącą kwestia obciążenia należącej do niej działki służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem o szerokości 3 m na całej długości działki na rzecz właściciela działki nr ewid. 40 (inwestora) nie oznacza, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku jednorodzinnego mieszkalnego, nie zwracając przy tym należytej uwagi na to, że przez działkę skarżącej zapewniony jest dostęp do drogi publicznej dla tej inwestycji. Stanowisko prezentowane przez organy obu instancji i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wadliwe, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10), przepisy z zakresu ochrony środowiska, a także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Podobny pogląd dotyczący interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" został wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok. NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11). Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej. Obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczać przede wszystkim w oparciu o przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ale nie można się ograniczyć tylko do kwestii odległości obiektów budowlanych od granicy działki inwestora, przesłaniania obiektów na działce skarżącej i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W świetle § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Dostęp do drogi publicznej jest zatem warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na budowę obiektu. Tym samym nie sposób w rozpoznawanej sprawie przyjąć, że w sytuacji gdy dostęp ten jest zapewniony poprzez działkę należącą do skarżącej (służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu), nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i skarżąca nie posiada przymiotu strony. Zapewnienie spornej inwestycji, polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, dostępu do drogi publicznej poprzez działkę skarżącej może powodować utrudnienie w korzystaniu z jej nieruchomości, a tym samym prowadzić do ograniczenie możliwości zagospodarowania działki skarżącej. Wydając zaskarżone postanowienie organ w ogóle tę kwestię pominął, stwierdzając, że problem sprowadza się jedynie do sporu natury cywilno-prawnej dotyczącego ustanowienia i korzystania ze służebności gruntowej. Mając powyższe względy na uwadze nie można założyć, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. P. w rejonie ul. M. w W., gdyż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ nie sąsiaduje bezpośrednio z inwestycją. Należy także podkreślić, że to, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i wyników postępowania dowodowego oraz może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości. Samo zachowanie wymaganych minimalnych odległości co do usytuowania budynku na działce oraz nieprzesłanianie obiektów znajdujących się na sąsiednich działkach nie przesądza o tym, iż oddziaływanie tego obiektu nie prowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania tych działek, a w konsekwencji nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego. W tym stanie rzeczy oddalenie skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, narusza przepisy art. 28 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ organy nie wykazały w uzasadnieniu postanowienia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanego obiektu budowalengo. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 P.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonych postanowień oznacza ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, przy uwzględnieniu, że nie można odmówić skarżącej przymiotu strony z tego powodu, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, wybudowanego na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.,