I OSK 1552/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 765/11 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 765/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie uchylenie decyzji przyznającej zasiłek rodzinny we wznowionym postępowaniu, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 23 września 2009 r. E. G. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na syna E. G., dodatku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz o jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], przyznano E. G., na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r., wnioskowany zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku i jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka. Zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2011 r., nr [...], organ wszczął postępowanie w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania E. G. świadczeń rodzinnych w związku z uzyskaniem informacji, że w dacie ich przyznania nie został uwzględniony dochód (tj. wynagrodzenie za miesiąc maj 2009 r. w wysokości 1.350 zł netto) męża – E. G. zatrudnionego w K. Sp. z o.o. z siedzibą w C., na czas określony od dnia 3 kwietnia 2009 r. do dnia 30 listopada 2010 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku, powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 20 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 139 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w części dotyczącej ustalonego prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka E. G. i odmówił E. G. prawa do świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego na dziecko E. G., w kwocie 48 zł miesięcznie, za okres od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1500 zł wypłacanego jednorazowo. W pozostałym zakresie, tj. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1000 zł, decyzja nie uległa zmianie. Organ wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.).ustalono, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza ustawowe kryterium dochodowe, gdyż wynosi 542,78 zł. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu E. G. podniosła, że dochód uzyskany przez męża w 2009 r. nie był dochodem uzyskanym w 2007 r., ani w 2008 r. Dodała również, że nie podała informacji o dochodach męża za 2009 r., gdyż nie została poinformowana o tym przez pracownika MOPR. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych dotyczyło okresu zasiłkowego 2008/2009, a więc prawo do wnioskowanych świadczeń rodzinnych należało ustalić na podstawie dochodu z 2007 r. Ponadto Kolegium wskazało, że na dochód rodziny E. G. składają się następujące kwoty: stypendium uzyskane przez wnioskodawczynię w kwocie 3.340,00 zł oraz wynagrodzenie jej męża w wysokości 874,61 zł. Łącznie dochód rodziny wyniósł 4.216,61 zł, co w przeliczeniu na poszczególne miesiące wynosi 351,22 zł. Do tak ustalonego dochodu zgodnie z art. 5 ust. 4a ww. ustawy należało doliczyć kwotę uzyskaną przez E. G. w 2009 r. i pomniejszyć o kwotę 72,88 zł -dochodu utraconego w 2007 r. Organ ustalił, że z dołączonej do akt sprawy kopii druku PIT-11 za okres od 2 października 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. E. G. oraz oświadczenia złożonego w dniu 15 czerwca 2011 r. wynika, że ww. w okresie od października 2007 r. do 6 stycznia 2009 r. był zatrudniony i z tego tytułu w 2007 r. uzyskał wynagrodzenie w wysokości 874,61 zł. Zgodnie zaś z art. 5 ust.4 ustawy, w związku z utratą zatrudnienia, dochód na osobę w rodzinie należało pomniejszyć o kwotę dochodu utraconego. W ten sposób uzyskano dochód rodziny w wysokości 1628,34 zł, który po podzieleniu na liczbę członków rodziny, tj. trzy osoby dał kwotę 542,78 zł. Dochód na osobę w rodzinie odwołującej się jest więc wyższy, niż określone w art. 5 ust. 1 ustawy kryterium dochodowe, tj. 504 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniosła, że ubiegając się o świadczenie za okres zasiłkowy 2008/2009 dołączyła zaświadczenie organu skarbowego o wysokości uzyskanych dochodów w roku podatkowym 2008, dołączyła zaświadczenie za 2007 r., a nie jak twierdzi Kolegium za 2008 r. Zdaniem skarżącej, ponowne przeliczenie dochodów było niezasadne, a decyzja organu pierwszej instancji błędna, gdyż w rezultacie wzięto pod uwagę dochody z dwóch różnych lat, a nie z lat następujących po sobie, i do dochodu z 2007 r. dodano dochód z 2009 r., przy czym dochód z 2009 r. został wzięty pod uwagę przy przyznawaniu zasiłku na okres 2009/2010 i 2010/2011. Skarżąca dodała, że w dniu składania wniosku, tj. 23 września 2009 r., pracownicy MOPR, odnosząc się do punktu 4 części I wniosku, pytali ją o zmianę dochodów za 2008 r. Zdaniem skarżącej, niesprawiedliwe jest również to, że w dochodzie utraconym organy nie uwzględniły utraty stypendium w związku z ukończeniem przez nią studiów w lutym 2009 r. Podniosła, że bezzasadnie została poinformowana, że stypendium naukowe, czyli dochód osoby uczącej się, był dochodem jej rodziny w 2007 r., natomiast w 2009 r. nie jest traktowany jako dochód utracony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podano w zarzutach skargi. Sąd skonstatował, że powodem zmiany stanowiska organu I instancji było uzyskanie informacji w dniu 13 czerwca 2011 r. o tym, że mąż wnioskodawczyni E. G. uzyskał w maju 2009 r. wynagrodzenie za pracę w kwocie 1350 złotych netto, o czym organ nie wiedział w dniu wydawania decyzji, tj. [...] września 2009 r. Zdaniem organu, kwotę tę należało doliczyć do miesięcznego dochodu rodziny za 2007 r., co spowodowało przekroczenie tzw. kryterium dochodowego – 504 zł, bowiem dochód miesięczny na osobę wyniósł 542,78 zł. Według Sądu, z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że dochód miesięczny na osobę w rodzinie skarżącej za 2007 r. został obliczony w taki sposób, że do dochodów miesięcznych z tego roku (niespornych) dodano 1350 zł dochodu z roku 2009 r. Taki sposób obliczeń Sąd uznał za nieprawidłowy i niezgodny z interpretacją art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992). Wywód Sądu rozpoczęła uwaga, że kwestia prawidłowego stosowania przez organy administracyjne przepisów art. 3 pkt. 2, pkt. 23 i pkt. 24, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881), była już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, na uwagę zasługują w szczególności te rozstrzygnięcia, które opowiadają się za stosowaniem § 18 ust. 1 rozporządzenia nie w jego dosłownym brzmieniu, ale w sposób uwzględniający przede wszystkim reguły wynikające z przepisów ustawy, z uwzględnieniem wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Stosowanie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia, według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych oznaczałoby, że o przyznaniu świadczeń rodzinnych decydowałyby nie wielkości określone w tej ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Stosowana przez organ praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji, może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia, zgodnego z normami ustawowymi, konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Nadto, według Sądu, przy odczytaniu treści przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji R.P. Sąd zwrócił uwagę, że taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt l OSK 351/09, wskazując, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis § 18 rozporządzenia, oznacza obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Sąd podkreślił, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy. Przepis art. 3 ustawy zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy i jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) dokonywane powinny być w zgodzie z zapisami tej ustawy, a nie z przepisami wykonawczymi. Reasumując tę cześć rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniał właściwego ministra do określania w rozporządzeniu wykonawczym dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005r., zawierający regulację materialnoprawną, wykracza swą treścią poza zakres upoważnienia ustawowego, to przesądza o jego niezgodności z ustawą o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie powyższego stanowiska prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego w niniejszej sprawie, w sytuacji uzyskania i utraty dochodu po roku, za który ustala się dochód rodziny (rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy), organy zobowiązane były prawidłowo zastosować art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez odwoływania się do literalnej treści § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Jak stwierdził, bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08 (Dz. U. Nr 108, poz. 910), art. 5 ust. 4 ustawy nie określa terminu, w jakim uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny utracony dochód, nie wiąże też uprawnienia do odliczenia dochodu utraconego od dochodu rodziny, ani też odmowy prawa jego odliczenia z faktem uzyskania innego dochodu. Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a ustawy). Przepis art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, umożliwia więc dokonanie korekty ustalonego już dochodu osoby uprawnionej z powodu zdarzeń jakie nastąpiły już po upływie okresu, w związku z którym ustalono ten dochód, czyli po 31 grudnia roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Tylko taka interpretacja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego czyli zasadą celowości i solidarności. Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia, oznacza obowiązek organu ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny E. G. w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do rocznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2007 r.), z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23 i 24 ustawy, należy doliczyć dochód uzyskany przez E. G. w 2009 r. i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Przy tym należy przyznać rację SKO, że za utratę dochodu nie uważa się utraty stypendium w świetle art. 3 pkt 23 ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w ponownym postępowaniu organ winien zatem brać pod uwagę wykładnię przepisów art. 3 pkt. 2 i pkt 23, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy i § 18 rozporządzenia przedstawioną wyżej przez Sąd i dopiero w zależności od wysokości tak wyliczonego dochodu stwierdzić, czy nastąpiło przekroczenie progu dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia rodzinnego na okres zasiłkowy 2008/2009. W ocenie Sądu, organ II instancji posiada kompetencje do zweryfikowania decyzji organu I instancji w świetle art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku. I. Zaskarżyło powyższy wyrok w całości. II. Skargę oparło na następujących podstawach: naruszenie przepisów postępowania 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 2 i pkt 23, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) poprzez wskazanie, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, w sytuacji gdy nie doszło do takiego naruszenia prawa, gdyż organ II instancji prawidłowo interpretował i stosował przepisy ustawy, a przepisu rozporządzenia wcale nie stosował, co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy. Nadto z uzasadnienia orzeczenia wynika, że art. 5 ust. 4 (utrata dochodu) nie został uznany przez Sąd jako naruszony; 2) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku prawidłowego przedstawienia stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia oraz orzekanie w oparciu o niezastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) i poglądy orzecznictwa w tym zakresie, bez dokonania analizy przepisów ustawowych. Naruszenie Sądu miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie w omawianej sprawie § 18 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) w sytuacji, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczą przepisy ustawowe i takie były podstawą orzekania (art. 3 pkt 24, art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych) 2) błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 24, art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i przyjęcie, że przepis ten obliguje organ przyznający świadczenie rodzinne do ustalania średniej wysokości uzyskanego dochodu. Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E. G. Wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymanie w mocy wyroku z dnia 28 marca 2012r. WSA w Białymstoku w sprawie uchylenia decyzji o odmowie prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko we wznowionym postępowaniu w formie: - zasiłku rodzinnego w kwocie 48,00 zł miesięcznie od 1 września 2009 r.. do 31 października 2009 r.; - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1500,00 zł wypłaconego jednorazowo; 2) nieobciążanie jej kosztami postępowania w tym zastępstwa procesowego organu administracji, który wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji. W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił tę podstawę. Przedstawienie stanu sprawy obejmuje relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy oraz odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego (por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 7 do art. 141). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zarówno relację z dotychczasowego przebiegu postępowania, jak i odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. Z podstawy kasacji i jej uzasadnienia nie wynika na czym miałaby polegać nieprawidłowość uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. To zaś, czy prawidłowe było przywołanie przez Sąd w podstawie prawnej przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), nie może być analizowane w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1715/09, CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 2 i pkt 23, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 105, poz. 992 ze zm.) i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Trafność analizowanej podstawy kasacji zależy od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornego zagadnienia materialnoprawnego. Odniesienie się do obu zarzutów materialnej podstawy skargi kasacyjnej rozpocząć należy od spostrzeżenia, że podstawę materialną rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej stanowią wszystkie przepisy powszechnie obowiązujące regulujące tę sprawę, niezależnie od tego, czy zostały powołane przez organ odwoławczy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zastosował zarówno przepis art. 5 § 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zastosowanie to polegało na zbadaniu, czy ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezom tych norm. Warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania tych norm materialnych było odczytanie rzeczywistej treści tych norm przy pomocy reguł wykładni prawa. Wbrew zarzutom kasacji, Sąd pierwszej instancji nie poprzestał na zanegowaniu rezultatu wykładni językowej § 18 ust. 1 rozporządzenia oraz odnotowaniu niezgodności tego przepisu z upoważnieniem ustawowym. Analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, w sytuacji uzyskania dochodu po roku, za który ustala się dochód rodziny (rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy), organy zobowiązane były prawidłowo zastosować art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez odwoływania się do literalnej treści § 18 rozporządzenia. Stosując art. 5 ust. 4 i 4a oraz art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd odczytał dyspozycję § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym, z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Przyjął, iż przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do rocznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2007 r.), z uwzględnieniem utraty dochodu, należy doliczyć dochód uzyskany przez E. G. w 2009 r. i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest obarczone błędną wykładnią art. 5 ust. 4a w związku z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaaprobowana w orzecznictwie wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia (por. wyroki NSA: z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09 i z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1440/09, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), odnosi się przecież także do sposobu odczytania treści przepisów ustawy, tj. art. 5 ust. 4a w związku z art. 3 pkt 24. Wynikająca z uzyskania dochodu aktualizacja sytuacji majątkowej rodziny, będącej podstawą przysługiwania zasiłku rodzinnego, uregulowana w art. 5 ust. 4a, nie może odbywać się na innych zasadach, niż sposób ustalania tej sytuacji przewidziany w art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ten jest zaś logiczny, uwzględnia sumowanie wszystkich uzyskiwanych w okresie roku przez rodzinę dochodów oraz ich podział na liczbę członków rodziny i miesiące, po to, by ustalić przeciętny miesięczny dochód członków rodziny. Oparcie wyliczenia kryterium dochodowego na kwotach, którymi rodzina dysponuje w okresie jednego miesiąca nie jest przypadkowe. Zasiłek rodzinny jest świadczeniem okresowym przyznawanym za miesiące należące do okresu zasiłkowego, wypłacanym co miesiąc (art. 6 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jeśli rodzina nie dysponuje w miesiącu dochodami uznanymi przez ustawodawcę za wystarczające, otrzymuje wsparcie w postaci zasiłku rodzinnego, który zwiększa możliwości zaspokajania potrzeb w miesiącu, za który zasiłek jest wypłacany. Wykładnia przedstawiona w skardze kasacyjnej nie jest więc zgodna z systemem norm regulujących przysługiwanie prawa do zasiłku rodzinnego. Dodawanie do dochodu rodziny dochodu uzyskanego bez podzielenie tego dochodu na okresy miesięczne, jest zabiegiem sprzecznym z potrzebą ustalenia sytuacji rodziny w okresach miesięcznych, z uwagi na wypłacanie zasiłku rodzinnego w okresach miesięcznych. Wbrew wywodowi kasacji, teza organu odwoławczego nie znajduje jednoznacznego oparcia w wykładni językowej art. 5 ust. 4a. Nawet bowiem dosłowne odczytanie zawartego w art. 5 ust. 4a ustawy zwrotu "powiększonego o uzyskany dochód" nie może abstrahować od wcześniejszego zapisu, według którego "prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny". Zaakcentowanie części zasadniczej tej dyspozycji pozwala na takie odczytanie całego zapisu: "prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód", według którego nie chodzi o proste sumowanie kwot według dosłownego brzmienia pojęć z art. 3 pkt 2 (dochód rodziny) i art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 24 (uzyskany dochód). Powiększona kwota powinna bowiem w dalszym ciągu spełniać warunki dochodu rodziny, uwzględniając tylko uzyskanie dochodu w okolicznościach określonych w art. 3 pkt 24. Sformułowane przez sąd pierwszej instancji wskazania co do dalszego postępowania należy uzupełnić o konieczność doprecyzowania przez organ odwoławczy trybu, w jakim toczy się postępowanie administracyjne. Powołane jako podstawa prawna przez organ pierwszej instancji przepisy art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należą przecież do różnych nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej. Instytucja unormowana w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przykładem innego przypadku uchylenia lub zmiany decyzji, o których mowa w art. 163 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.