VII SA/Wa 299/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. P. i W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] znak [...], [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H.P. i W.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25 września 2006 r. H. i W. P. zgłosili w Starostwie [...] zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na remoncie domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w Ż. przy ul. [...]. Planowany remont obejmował stopniową wymianę odcinków ścian budynku, wykonanych z bali drewnianych o grubości ścian wraz z ociepleniem 18,5 cm, na ściany murowane z pustaków ceramicznych max o szerokości 18,5 cm i ocieplenie ich styropianem oraz wymianę okien. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonej inwestycji stwierdzając, że roboty budowlane polegające na rozbiórce ścian drewnianych, przy wskazaniu sposobu zabezpieczenia stropu i wykonanie nowych murowanych ścian na istniejącym fundamencie nie stanowią remontu, co oznacza, iż wymagają uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na skomplikowaną technologię wykonania i mogące wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania H. i W.P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 842/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Postanowieniem z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na W.P. i H.P. obowiązek dostarczenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z w/w budynkiem mieszkalnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] nakazał W. i H. P. rozbiórkę werandy o wymiarach 4,29 m x 3,19 m (drewnianej o dachu dwuspadowym krytym papą posadowionej na fundamencie betonowym), ścian wykonanych z pustaka ceramicznego wykonanych na fundamencie betonowym (wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego), usytuowanych, na działkach nr ew. [...] oraz [...], położonych w [...], przy ul. [...]. Na skutek wcześniejszych rozstrzygnięć organ I instancji uznał, że prowadzone przez inwestorów roboty budowlane polegające na budowie drewnianej werandy o wymiarach 4,29 m x 3,19 m o dachu dwuspadowym krytym papą, posadowionej na fundamencie betonowym oraz obudowie drewnianego budynku mieszkalnego, ścianami wykonanymi z pustaka ceramicznego na fundamencie betonowym (wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego), w myśl przepisów prawa budowlanego nie stanowią remontu. Wskazano również, że zmierzając do legalizacji samowoli budowlanej postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał przedłożenie niezbędnej dokumentacji. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów stanowiło przesłankę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzją z dnia [...] nr [...] na skutek odwołania złożonego przez H. i W.P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję oraz z urzędu uchylił postanowienie z dnia [...] znak [...], [...] (dotyczące nakazania inwestorom wstrzymania dalszych robót budowlanych) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wskazując iż jeżeli organ ten miał wątpliwości co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej kwestii. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. i H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy uznał, iż dokonano poprawnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, prace polegające na obudowie ścian drewnianych ze strony zewnętrznej i wewnętrznej pustakami ceramicznymi nie stanowiły remontu, a odbudowę budynku mieszkalnego. W związku z powyższym organ powiatowy zasadnie podjął postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wskazano także, że w niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu. Inwestor dokonał zgłoszenia zamierzonych robót do Starosty [...], jednakże organ ten wniósł sprzeciw do zgłoszenia, który został utrzymany w mocy decyzją Wojewody [...]. Nadto mając na uwadze treść przepisu art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ I instancji podjął postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia [...] nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z niewywiązaniem się z ww. obowiązku (brak przedłożenia żądanej dokumentacji), zdaniem organu, wypełniona została dyspozycja art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zobowiązująca do wydania nakazu rozbiórki. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. P. i W. P., zarzucając iż organy nadzoru budowlanego nie zbadały wnikliwie sprawy, zaś decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Skarżący podnieśli, że nie nastąpiło wylanie nowego fundamentu obok ścian drewnianych budynku, ponieważ na zdjęciach widoczne byłoby wyraźnie przesunięcie ściany murowanej o 30 cm. Nadto w skardze zarzucono również: - błędne ustalenie, że inwestor rozebrał starą werandę i wybudował nową na nowo wylanym fundamencie, - błędne ustalenie, że inwestor obudował budynek mieszkalny pustakami ceramicznymi max na nowo wylanym fundamencie, wykonanym obok ścian drewnianych, - błędne ustalenie, że inwestor nie uzyskał wymaganej zgody na przeprowadzenie remontu polegającego na wymianie ścian drewnianych na murowane, albowiem pismem z dnia [...] skarżący zgłosił do Starostwa Powiatowego w [...] zamiar przeprowadzenia remontu budynku mieszkalnego, polegającego na wymianie ścian drewnianych na murowane, przez położenie pustaków ceramicznych o wym. 18x28,8 cm, na istniejącym fundamencie budynku o szer. 30 cm. Nadto wyjaśniono, iż w budynku została wykonana podłoga, doprowadzono kanalizację i wymieniono okna i drzwi. Prace te nie są zaliczane do remontu. Opaska betonowa na fundamencie budynku została wykonana w latach 90 i zabezpieczała budynek przed zalewaniem wodą z działki nr [...]. Widoczny stan techniczny fundamentu od wewnątrz i zewnątrz obydwu części budynku wskazuje, że zarówno wykonana opaska betonowa na fundamencie budynku głównego oraz fundament altany, zostały wykonane wiele lat wcześniej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W.P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskutek błędnego przyjęcia, iż Starosta [...] podjął przewidziane prawem skuteczne działania zmierzające do wyrażenia sprzeciwu od dokonanego przez skarżącego i jego żonę zgłoszenia remontu polegającego na wymianie w istniejącym budynku ścian drewnianych na murowane (poprzez położenie pustaków ceramicznych max na istniejącym fundamencie, przy pozostawieniu dotychczasowej konstrukcji poddasza i dachu, który z przyczyn technicznych nie pozwalał na poszerzenie budynku poprzez wykonanie dodatkowej ściany na fundamencie budynku oraz na posadowienie na tym podłożu nowych ścian z pustaka ceramicznego max, a także wymianie okien i w świetle tego błędne uznanie, iż skarżący wykonał samowolne roboty budowlane, co ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2. przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 tej ustawy w wyniku uznania, iż prace budowlane wykonane przez skarżącego nie stanowiły remontu w rozumieniu ww. przepisu, 3. przez zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane wskutek błędnego przyjęcia, iż roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane; II. przepisów postępowania poprzez: 1. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 75 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, co doprowadziło do niezastosowania środków przewidzianych w ustawie, mimo, że organ administracji publicznej nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mimo, że wiedział, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/WA 842/07 uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], którą organ ten wniósł wówczas sprzeciw od zgłoszenia remontu i utrzymującą tę decyzję w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, ponadto nie prowadził postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli oraz poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., 2. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego, niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do charakteru i zakresu robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżącego, czyli w przedmiocie mającym bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r. w całości, uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...] względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Za trafny uznał również, w okolicznościach tej sprawy, zarzut naruszenia prawa materialnego błędnej wykładni art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż Starosta [...] podjął przewidziane prawem działania zmierzające do wyrażenia sprzeciwu od dokonanego przez inwestorów zgłoszenia i że błędnie uznano, iż skarżący wykonał samowolne roboty budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego mając na uwadze ustalony stan faktyczny tej sprawy nie mogły zastosować trybu przewidzianego w normie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie zaistniała samowola budowlana o jakiej stanowi cytowany wyżej przepis. W zaskarżonym wyroku bezsporny fakt uchylenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia w dniu [...] został niewłaściwie oceniony w kontekście art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji uznał bowiem, iż w tej sprawie sprzeciw został wniesiony skutecznie w terminie, natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 842/07 uchylający decyzje o sprzeciwie nie pozwalał na przyjęcie takiego stanowiska, a w konsekwencji na zastosowanie w tej sprawie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie było więc podstawy do zobowiązania inwestora na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane do dokonania określonych czynności, a w konsekwencji wobec ich niewykonania do wydania decyzji w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro zaistniała, sytuacja nie pozwalała na przyjęcie stanowiska, że wykonane roboty dotyczyły obiektu w budowie (lub wybudowanego) pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej, to odpowiednim trybem procedowania w tej sprawie był wyłącznie ten określony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wskutek uchylenia wniesionego w tej sprawie sprzeciwu mamy doczynienia z samowolną budowlaną, lecz inną niż ta, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." (LEX nr 503177). Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.12. 2011 r. (II OSK 1835/10), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 842/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji dotyczącą wniesienia sprzeciwu. Spowodował w ten sposób, że w przedmiotowej sprawie nie można twierdzić, iż sprzeciw został wniesiony skutecznie. Na skutek w/w orzeczenia oraz upływu powołanego wyżej 30-dniowego terminu materialnoprawnego do wniesienia sprzeciwu Starosta [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia zamiaru remontu domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul.[...]. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego mając na uwadze ustalony stan faktyczny tej sprawy nie mogły zastosować trybu przewidzianego w normie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie zaistniała samowola budowlana o jakiej stanowi cytowany wyżej przepis. Stosując się do przedstawionego wyżej stanowiska oraz w pełni je podzielając Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zastosowany w niniejszej sprawie tryb likwidacji samowoli budowlanej oparty o przepis art. 48 Prawa budowlanego nie był prawidłowy. Wobec braku wniesienia skutecznego sprzeciwu przez organ I instancji odpowiednim trybem procedowania w tej sprawie jest wyłącznie tryb określony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Nadto należy, w ślad za Naczelnym Sąd Administracyjnym stwierdzić, że nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o remoncie ale o robotach budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Wobec powyższego zarzuty skarżących w tym zakresie należało uznać za chybione. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawioną powyżej wykładnię przepisów W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego co przesądza o konieczności ich uchylenia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.