II SA/Wa 2542/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Stanisław Marek Pietras Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych: 1) stwierdza nieważność § 3 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych, prowadzonych przez Gminę B., w roku szkolnym 2011/2012; 2) zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 w zw. z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr X/53/11 Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych, prowadzonych przez Gminę Błonie w roku szkolnym 2011/2012, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 i 2 tej uchwały. W skardze Wojewoda Mazowiecki podniósł istotne naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym przyjęciu, że art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przewiduje możliwość ustalenia wysokości miesięcznej opłaty za świadczenia na podstawie zadeklarowanej liczby godzin przebywania dziecka w przedszkolu, przekraczającej czas na realizację podstawy programowej oraz, że przewiduje możliwość pobierania opłaty podwyższonej w przypadku, gdy pobyt dziecka przekracza zadeklarowaną liczbę godzin. W uzasadnieniu skargi organ wskazał na zapis § 3 ust. 1 uchwały stanowiący, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w § 2, deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej oraz liczby dni faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu. Z treści tego zapisu wynika, że opłata za świadczenia oferowane przez przedszkola ustalana będzie w oparciu o deklaracje rodziców, a nie na podstawie rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu. Nadto w § 3 ust. 2 uchwały ustalono, iż w przypadku pobytu dziecka ponad deklarowaną liczbę godzin ustala się opłatę za każdą rozpoczętą godzinę w wysokości 5,00 zł., co oznacza podwyższenie opłaty w wysokości 2,50 zł. za jedną godzinę realizacji zajęć wykraczających poza podstawę programową, naliczaną za każdą rozpoczętą godzinę, o której mowa w § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkola publiczne zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Przepis ten określa zatem wymóg bezpłatności nauczania i opieki w zakresie minimalnej liczby godzin - co najmniej 5 godzin dziennie świadczeń, objętych podstawą programową. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, niemniej opłaty te dotyczą świadczenia ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową. Opłaty za przedszkola mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08; z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09). Zatem wskazany na wstępie przepis uchwały narusza zasadę ekwiwalentności, a poprzez wprowadzenie pojęcia "deklaracja rodzica" określa konieczność ponoszenia przez rodziców opłat za czas zadeklarowany przez rodzica, a nie za rzeczywisty czas przebywania dziecka w przedszkolu. Ponoszenie opłaty jedynie za gotowość do spełnienia świadczenia bez wątpienia narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przywołał pogląd prezentowany w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 149/08 - "Rodzice są bowiem zobowiązani do ponoszenia opłaty za te świadczenia, z których korzystają ich dzieci, a kryterium zróżnicowania, czy opłata jest pobierana, czy nie, powinien być fakt skorzystania lub nieskorzystania przez dziecko ze świadczeń." W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Błoniu wniosła o jej oddalenie. Argumentowała, iż zróżnicowanie opłat, zastosowanych w uchwale w odniesieniu do czasu pobytu dziecka w przedszkolu ponad zadeklarowany przez rodzica czas, uzasadniają koszty organizacyjne placówki związane z odstępstwem od ustalonego czasu, przewidzianego w umowie. Z tych względów przepis ten nie jest niezgodny z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Przepis art. 91 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast po upływie terminu, wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości albo w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Powołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który w § 1 i § 4 wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu jednostki samorządu terytorialnego, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki. Może zatem dojść do istotnego naruszenia prawa, którego stwierdzenie powoduje nieważność uchwały, pozbawiając ją mocy obowiązującej, bądź też może mieć miejsce wskazanie nieistotnego naruszenia prawa, które prowadzi do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (v. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (v. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wa 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując kontroli uchwały nr X/53/11 Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 20 czerwca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga wniesiona na ten akt przez Wojewodę Mazowieckiego zasługuje na uwzględnienie, albowiem § 3 ust. 1 i 2 tej uchwały naruszają w sposób istotny prawo. Stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją ww. art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z treści przywołanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie gminy (tu odpowiednio radzie miasta) upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Kryterium wyróżniającym opłaty jest koncepcja ekwiwalentności, bowiem opłata stanowi wynagrodzenie za - związane z kosztami - działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne m.in. w następujących sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywateli (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń). W literaturze zauważa się, iż opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne należy zaliczyć do opłat za usługi zakładów publicznych (opłat użytkowania), które wykazują wiele podobieństw z cenami. Opłata o charakterze zbliżonym do ceny (quasi umownym) stanowiłaby wynagrodzenie za wykonaną usługę (v. Mateusz Pilich, komentarz do art. 14 ustawy o systemie oświaty, stan prawny 2011 r., System Informacji Prawnej Lex). Cechą charakterystyczną opłat jest więc związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia, zrealizowanego przez podmiot prawa publicznego. Mając powyższe na uwadze, uznać należy za zasadne stanowisko organu nadzoru, że wskazana wyżej zasada ekwiwalentności opłaty została naruszona w przepisie § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie do sposobu obliczania miesięcznej wysokości opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej pojęcia "deklaracji rodzica (opiekuna prawnego)" oznacza bowiem konieczność ponoszenia przez rodziców (opiekunów prawnych) opłat za czas zadeklarowanego przez nich pobytu dziecka w przedszkolu, a nie za rzeczywisty czas przebywania ich dziecka w przedszkolu. Brak jest natomiast podstawy prawnej do stwierdzenia, iż w każdym przypadku rodzic, czy opiekun prawny dziecka jest obowiązany do poniesienia opłaty, także w sytuacji, gdy wobec jego dziecka takie świadczenie nie zostało zrealizowane, np. na skutek nieobecności dziecka w przedszkolu z przyczyn zdrowotnych. W świetle wskazanych zapisów zaskarżonej uchwały opłata ma być ponoszona jedynie za gotowość do spełnienia świadczenia, a nie za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne, co - jak zasadnie wskazał organ nadzoru - narusza zasadę ekwiwalentności tych świadczeń oraz wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zauważyć należy, że z treści tego przepisu wynika, iż wysokość opłat ustala się za udzielane świadczenia (...). Przedmiotem opłaty są zatem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia przez przedszkole publiczne. Na gruncie powołanego przepisu, ekwiwalentem świadczenia pieniężnego udzielanego przez rodzica (opłaty) jest określone świadczenie - usługa wykonana przez przedszkole publiczne. Opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane, zindywidualizowane świadczenie. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 149/08, iż rodzice (opiekunowie prawni) są zobowiązani do ponoszenia opłat za te świadczenia, z których korzystają ich dzieci, a kryterium zróżnicowania, czy opłata jest pobierana, czy nie, powinien być fakt skorzystania lub nieskorzystania przez dziecko ze świadczeń. Pogląd ten zachowuje aktualność na gruncie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r. Z powyższych względów, stanowisko Rady Miejskiej w Błoniu przedstawione w odpowiedzi na skargę odnośnie zapisu § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie znajduje prawnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż uchwała Rady Miejskiej w Błoniu w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy.