I SA/Gl 124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Kozicka (spr.), Wojciech Organiściak, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012r. sprawy ze skargi R. B. (B.) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia) oddala skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] Znak: [...], działając na podstawie art. 123 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania Administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz.U. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 17 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z 2005 r. Dz.U. nr 229, poz. 1954 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia R.B. z dnia 26 lipca 2011 r., uzupełnionego pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r., na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] (nr [...]) o zawieszeniu do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela postępowania zabezpieczającego, prowadzonego na podstawie postanowienia Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...] sygn. akt [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. prowadzi wobec R.B. postępowanie zabezpieczające na podstawie postanowienia Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...] sygn. akt [...], w toku którego zawiadomieniami z dnia 30 maja 2011 r. nr [...],[...],[...],[...] zajął jego rachunek bankowy w A S.A. (B S.A.), udziały w C Sp. z o.o. i D Sp. z o.o. oraz wierzytelności z tytułu świadczenia olimpijskiego w Ministerstwie Sportu i Turystyki. Dodatkowo organ egzekucyjny w dniu 30 maja 2011 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w C. o dokonanie wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej nr [...]. Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. R.B. wniósł zarzuty na toczące się postępowanie zabezpieczające. W następstwie czego Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C., działając na podstawie art. 34 § 1 i 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. (nr [...]), zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w C. o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów. W odpowiedzi na wezwanie Prokuratura Okręgowa w C. pismem z dnia 17 czerwca 2011 r., wskazała jako wierzyciela Sąd Okręgowy w C.. W następstwie powyższego organ egzekucyjny skierował do tegoż Sądu pismo z dnia 22 czerwca 2011 r. (nr [...]) o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów. Ponieważ wierzyciel nie zajął stanowiska w terminie 14 dni, zakreślonym w art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) zawiesił postępowanie zabezpieczające – prowadzone na podstawie postanowienia Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...] sygn. akt [...] – do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. W powyższym postanowieniu organ egzekucyjny pouczył R.B. o przysługującym mu prawie wniesienia w terminie 7 dni zażalenia do Dyrektora Izby Skarbowej w K.. Postanowienie zostało doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru 19 lipca 2011 r.. Na powyższe postanowienie R.B. pismem z dnia 26 lipca 2011 r. skierował zażalenie, które następnie uzupełnił pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. W zażaleniu zobowiązany zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1) rażące naruszenie prawa, tj. art. 34 § 3 i 4 w związku z art. 166 b ustawy egzekucyjnej polegające na zawieszeniu postępowania zabezpieczającego, mimo wyrażenia stanowiska przez podmiot, który wystawił tytuł egzekucyjny, 2) rażące naruszenie prawa, tj. art. 27 § 1 pkt 1 w związku z art. 166b ustawy egzekucyjnej poprzez wszczęcie i brak umorzenia postępowania zabezpieczającego, mimo że tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów formalnych. Konstruując powyższe zarzuty wniósł o umorzenie postępowania zabezpieczającego, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu I instancji. W uzasadnieniu zażalenia strona dowodziła, że Prokuratura nie ma na gruncie cywilistycznym zdolności sądowej ani procesowej, jest tylko jednostką organizacyjną a postanowienie nie zawiera oznaczenia podmiotu, na rzecz którego ma nastąpić obowiązek naprawienia szkody. Jednocześnie podkreśliła, że tytuł wykonawczy niespełniający wymagań formalnych musi zostać zwrócony. Dyrektor Izby Skarbowej w K. po przeanalizowaniu sprawy, stwierdził, iż zgodnie z art. 17 ustawy egzekucyjnej, o ile jej przepisy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia i służy na nie zażalenie, jeżeli ta ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Przepisy ustawy egzekucyjnej – jak dalej argumentował – regulują tryb postępowania w określonych kwestiach, nakazując wydawanie postanowień zaskarżalnych, bądź nie w administracyjnym toku instancji. Jak zaznaczył organ drugoinstancyjny w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że "organ egzekucyjny zawieszając na mocy art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej postępowanie zabezpieczające do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, musiał dokonać tego w wymaganej art. 17 ustawy egzekucyjnej formie postanowienia". Podkreślił także, iż dosłowne brzmienie art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej nie przyznaje prawa do zaskarżenia tego rodzaju postanowień. Zauważył przy tym, iż Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] pouczył stronę o prawie wniesienia na nie zażalenia, ale ta wadliwość – jak stwierdził – nie może wywrzeć skutku w postaci merytorycznego rozpoznania zażalenia. Samo bowiem pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy. Zatem – jak wskazał – skoro brak jest normy prawa pozytywnego, które dopuszczałoby zaskarżenie postanowienia, to zażalenie jest niedopuszczalne. Na poparcie wyrażonego stanowiska organ drugoinstancyjny przywołał wyrok NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 27 lipca 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 170/00. Konstatując wskazał, iż unormowania art. 34 ustawy egzekucyjnej nie przyznają stronie prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, w tym przypadku Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. w sprawie zawieszenia postępowania zabezpieczającego. Oznacza to, że jego kwestionowanie "nieuprawnionym zażaleniem musi skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności tego środka zaskarżenia". Niedopuszczalność zażalenia wynika bowiem z przyczyn przedmiotowych z uwagi na wyłączenie przez przepisy ustawy możliwości zaskarżenia tego postanowienia w toku instancji. Dyrektor Izby Skarbowej w K. wskazał także, iż jego postanowienie jest ostateczne a stronie zgodnie z art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") - przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze, skierowanej w dniu 10 października 2011 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie art. 34 § 3 i art. 56 § 4 w zw. z art. 166 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest możliwości zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania zabezpieczającego, podczas gdy żaden przepis tej ustawy nie wyłącza możliwości zastosowania do postanowienia o zawieszeniu postępowania jej art. 56 § 4. Zdaniem strony skarżącej w postępowaniu zabezpieczającym, podobnie jak w postępowaniu egzekucyjnym, organ powiadamia wierzyciela o zgłoszonych przez dłużnika zarzutach. W świetle art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ ten wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Jak zauważyła strona – przepis ten nie wspomina o możliwości wniesienia zażalenia, ani przez wierzyciela ani przez dłużnika. O możliwości wniesienia zażalenia na zawieszenie – jej zdaniem – "stanowi art. 56 § 4 ustawy egzekucyjnej, jednakże – w ocenie organu egzekucyjnego – nie ma on odpowiedniego zastosowania do postępowania zabezpieczającego". Jak dalej podała strona – taka interpretacja przepisów polegająca na przyjęciu braku możliwości złożenia zażalenia, jest pozbawieniem jej prawa do kwestionowania zawieszenia postępowania zabezpieczającego. Zauważyła przy tym, iż takie uprawnienie przysługuje w postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji – jak podkreśliła – "strona w postępowaniu zabezpieczającym de facto ma mniejsze uprawnienia niż dłużnik w postępowaniu egzekucyjnym, co biorąc pod uwagę cel instytucji zabezpieczania wydaje się niedopuszczalne". W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze Dyrektor Izby Skarbowej w K. zauważył, że skarga nie jest uzasadniona i nie dostrzega podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłaszanych przez stronę. W związku z czym podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, powtarzając, argumentację w nim zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. W rozpatrywanej sprawie naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. prowadzi wobec R.B. postępowanie zabezpieczające na podstawie postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...] sygn. akt [...] doręczonego podejrzanemu 1 czerwca 2011 r., o zabezpieczeniu na jego mieniu: - grożącej grzywny w wysokości 2000 stawek dziennych przyjmując jedną stawkę na kwotę [...] zł, - przepadku korzyści pochodzącej z przestępstwa w wysokości [...] zł, - roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej w mieniu w wysokości [...] zł. Spór sprowadza się do prawa strony, do zaskarżenia postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] (nr [...]) o zawieszeniu do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela postępowania zabezpieczającego, prowadzonego na podstawie postanowienia Prokuratury Okręgowej w C. z dnia [...], sygn. akt [...]. Mając na uwadze tak zakreślony spór, wskazać należy, iż kluczowym dla sprawy jest rozstrzygniecie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania wydanego na podstawie art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej, stanowiącym, iż jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4 art. 34 tej ustawy. W tym miejscu podkreślenia wymaga także, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie nierozerwalnie związana jest z instytucją zabezpieczenia majątkowego, przewidzianą w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm., dalej: "K.p.k."). Instytucja ta ma na celu zapewnienie możliwości wykonania kar i środków karnych o charakterze majątkowym, które mogą być orzeczone w przyszłym wyroku, jak również roszczeń odszkodowawczych, co do których możliwe jest rozstrzygnięcie w postępowaniu karnym. Ma przeciwdziałać potencjalnemu ukryciu, sprzedaniu czy też pozbyciu się w inny sposób mienia przez oskarżonego, a jej szybka realizacja może być warunkiem właściwej i całkowitej realizacji wyroku skazującego na kary majątkowe oraz zasądzającego roszczenia majątkowe. Treść art. 293 § 1 K.p.k. wskazuje, że postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym może być wydane na etapie postępowania przygotowawczego, to jest od momentu wydania postanowienia o przedstawieniu konkretnej osobie zarzutów do momentu wniesienia aktu oskarżenia do sądu. Musi ono określać zakres i sposób zabezpieczenia. Z tego też typu sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Tym samym przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie były zatem kwestie proceduralne, dotyczące możliwości wniesienia środka odwoławczego na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. o zawieszeniu postępowania zabezpieczającego z uwagi na brak wymaganego prawem stanowiska wierzyciela na podstawie art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej . Trudniejsza, bo wymagająca dokonania wykładni przepisów we wzajemnym ich powiązaniu, stała się konieczność uzyskania odpowiedzi na pytanie: czy postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej podlega zaskarżeniu, jeżeli tak, to według jakich regulacji prawnych, tj. czy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czy też ewentualnie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 292 § 1 k.p.k. zabezpieczenie następuje w sposób wskazany w Kodeksie postępowania cywilnego, natomiast § 2 tegoż przepisu wskazuje, iż zabezpieczenie grożącego przepadku następuje przez zajęcie ruchomości, wierzytelności i innych praw majątkowych oraz przez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania nieruchomości. Ustawodawca oddzielnie określił sposób zabezpieczenia grzywny, obowiązku naprawienia szkody oraz nawiązki (§ 1), a także grożącego przepadku przedmiotów (§ 2). W pierwszym wypadku co do sposobu zabezpieczenia odesłano do przepisów k.p.c., w drugim zaś wyraźnie je określono. Uwzględniając, że grzywna, obowiązek naprawienia szkody, nawiązka i roszczenia o naprawienie szkody (§ 1), wyrażone są w pieniądzu, chodzi o przepisy określające zabezpieczenie roszczeń pieniężnych (art. 747-754 k.p.c.). Realizacja takiego postanowienia następuje na podstawie art. 889-893 i art. 965-972 k.p.c. Tym samym należy stwierdzić, iż art. 292 § 2 k.p.k. jest wskazaniem sposobu zabezpieczenia, który wiąże podmiot wykonujący postanowienie w wypadku zabezpieczenia grożącego przepadku przedmiotów. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny dokonuje na wniosek wierzyciela, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję. Z treści tegoż przepisu wynika, że postępowanie zabezpieczające jest postępowaniem szczególnym, którego głównym celem jest ochrona "przyszłych" interesów wierzyciela. Postępowanie zabezpieczające nie prowadzi do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, stwarza jedynie pewne gwarancje, że w przyszłości dojdzie do wyegzekwowania tego obowiązku. Postępowanie to ma charakter postępowania pomocniczego w stosunku do postępowania egzekucyjnego. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2000 r., sygn. akt III SA 1770/99. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności wskazać należy, ustawodawca w art. 34 u.o.p.e.a. wskazał, że: § 1 zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. § 1a. Jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. § 2. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. § 3. Jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4. § 4. Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. § 5. Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu. Z powyżej regulacji explicite wynika, iż po pierwsze: organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8 – po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca, po drugie: środek zaskarżenia – zażalenie przysługuje wyłącznie na wymienione w nim postanowienia, to jest: a) postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela (§ 2), b) postanowienie w sprawie w sprawie zgłoszonych zarzutów (§ 5), po trzecie: jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w razie braku wypowiedzi wierzyciela w przedmiocie wniesionych zarzutów ustawodawca zobligował organ do zwieszenia postępowania – stanowiąc o tym, expressis verbis "wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania". Oznaczając jednocześnie jego okres – "do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4". Zatem po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Jednocześnie ustawodawca wskazał, iż na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów zażalenie służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Zakreślając tym samym przedmiot zaskarżenia jak i wskazując podmioty uprawnione. Jednoznaczne określenie legitymacji przedmiotowej i podmiotowej w art. 34 ustawy egzekucyjnej nie pozostawia wątpliwości, iż ustawodawca zapewnił prawne instrumenty chroniące interesy wierzyciela, nie stworzył jednak narzędzi prawnych, które mogłyby zdyscyplinować, zmusić go do zajęcia stanowiska. Nie oznacza to jednak, iż prawo do zaskarżenia wydanego ex lege postanowienia o zawieszeniu postępowania, z uwagi na nie wyrażenie przez wierzyciela stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, można wywieźć – jak chce tego strona skarżąca – z art. 56 ustawy egzekucyjnej, który w § 4 stanowi, iż na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie. A to chociażby z tej przyczyny, iż art. 56 reguluje wyłącznie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, zawiera w § 1 katalog przesłanek dających podstawę do jego zawieszenia, umieszczony został w rozdziale 4 – zatytułowanym: "zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego". Z kolei art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej określa wprost jak powinien zachować się organ egzekucyjny w celu ochrony praw zobowiązanego. Przepis ten daje podstawę do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, ale tylko z tej przyczyny, że wierzyciel nie wyraził swojego stanowiska w terminie 14 dni od powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach. Analiza treści artykułu 34 § 1 – 5 ustawy egzekucyjnej pozwala na twierdzenie, a contrario, że skoro w pozostałych przypadkach postanowienie wydane przez organ egzekucyjny podlega zaskarżeniu, o czym stanowią wprost jego regulacje § 2 i § 5, to w przypadku oczekiwania na stanowisko wierzyciela (§ 3) – środek ten nie przysługuje. Wywód ten – zdaniem Sądu – ma swoje uzasadnienie w ogólnej zasadzie, że zażalenie przysługuje wyłącznie gdy ustawa tak przewiduje. Zgodnie z art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej zażalenie na postanowienie przysługuje jedynie wówczas, gdy ustawa tak stanowi. Z art. 17 § 1 u.p.e.a. wynika, że o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ustawa egzekucyjna lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego. W ocenie Sądu art. 17 § 1 u.p.e.a. nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania postanowienia czy podstawy prawnej do jego zaskarżenia. Przepis ten stanowi jedynie, że wskazane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym rozstrzygnięcia zapadają w formie postanowienia, na które służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zatem możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia a w dalszej konsekwencji środka zaskarżenia musi wprost wynikać z ustawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 34 stanowi regulację lex specialis normującą tryb postępowania organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów i jednocześnie stanowi o możliwości wnoszenia środków zaskarżenia wyłącznie w granicach w nim wskazanych. Ustawa egzekucyjna przewiduje środki ochrony podmiotu, wobec którego skierowane jest postępowanie egzekucyjne. Podmiot taki ma możliwość wniesienia w toku postępowania egzekucyjnego zarzutów (art. 33 u.p.e.a.) oraz złożenia skargi na czynności egzekucyjne, czy też skargi na przewlekłość postępowania (art. 54 u.p.e.a.). Z kolei art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza ogólną zasadę, z której wynika, iż jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z przykładów regulacji odmiennej niż określona w Kodeksie postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie wykluczającej całkowicie możliwości stosowania niektórych uregulowań kodeksowych, jest system środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym miejscu wskazać należy, iż przez "środki zaskarżenia" należy w tym wypadku rozumieć nie tylko środki odwoławcze, a więc uprawnienia do kwestionowania aktów administracyjnych, w tym przypadku postanowień, wydawanych w trakcie postępowania, ale także wszelkie środki przysługujące uczestnikom na czynności podejmowane w trakcie postępowania egzekucyjnego. Możliwe jest zatem zaskarżenie: a) prowadzenia egzekucji administracyjnej, b) czynności egzekucyjnej, c) postanowienia organu egzekucyjnego, w tym wydanego na skutek zaskarżenia wskazanych wyżej działań. W pierwszym przypadku właściwym środkiem zaskarżenia jest zarzut, w drugim – skarga na czynności egzekucyjne, zaś w ostatnim – zażalenie. Środki te – co należy podkreślić – są w ustawie egzekucyjnej uregulowane samoistnie, tak co do podstaw, (dopuszczalności), granic, jak i podmiotu uprawnionego i przedmiotu. Ponadto stronom postępowania, oraz w określonych sytuacjach osobom trzecim, przysługuje prawo do składania skarg i wniosków, zaś po wyczerpaniu środków odwoławczych – prawo skierowania sprawy na drogę sądową. W tym miejscu – z uwagi na przedmiot rozpoznania – podkreślenia wymaga, iż zarzuty są – specyficznym – środkiem zaskarżenia, nie posiadającym odpowiednika w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 32 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po uprzednim doręczeniu zobowiązanemu upomnienia organ egzekucyjny lub jego pracownik, zwany w ustawie "egzekutorem", wszczyna postępowanie egzekucyjne w administracji. Czynności egzekucyjne rozpoczyna od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, zaopatrzonego w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, oraz pouczenia zobowiązanego, że służy mu w terminie 7 dni prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego albo wskazuje, jaki środek egzekucyjny został zastosowany, gdy prowadzi się egzekucję obowiązków pieniężnych. Zobowiązany ma wówczas prawo do złożenia zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego. Zgodnie natomiast z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być tylko: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego służy zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów, a nie zażalenia. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w treści zarówno art. 33 pkt. 7 jak i art. 17 § 1 u.o.p.e.a.. W myśl ostatniego z powołanych przepisów na postanowienia wydane w toku egzekucji administracyjnej lub dotyczące postępowania egzekucyjnego służy zażalenie, jeżeli ustawa tak stanowi. Zażalenie na postanowienie jest środkiem zaskarżenia zbliżonym do swojego odpowiednika w Kodeksie postępowania administracyjnego. W art. 17 § 1 u.o.p.e.a. przyjęto identyczną jak w art. 141 § 1 K.p.a. zasadę, iż na postanowienia wydane w toku egzekucji administracyjnej lub dotyczące postępowania egzekucyjnego służy zażalenie, jeżeli ustawa tak stanowi. Wnosi się je w terminie 7 dni od daty doręczenia zaskarżonego postanowienia. Tymczasem przedmiotem rozpoznania jest postanowienie dotyczące działania organu w sprawie swoistego środka zaskarżenia przysługującego zobowiązanemu – jakim są zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia (por.: Kijowski Dariusz R. (red.), Cisowska-Sakrajda Ewa, Faryna Małgorzata, Grześkiewicz Władysław, Kulesza Cezary, Łuczaj Waldemar, Pietrasz Piotr, Radwanowicz-Wanczewska Joanna, Starzyński Piotr, Suwaj Robert, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz). Zarzuty są środkiem prawnym przysługującym w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego (a nawet jeszcze wcześniej, w ramach postępowania zabezpieczającego na postanowienie o zabezpieczeniu, art. 166b u.p.e.a.), nie zaś w jego toku. W dalszych etapach tego postępowania pozostaje zobowiązanemu tylko obrona przed egzekucją poprzez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Ponadto jeżeli np. zarzut przedawnienia nie zostanie zawarty w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, tj. na etapie badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, to nie może on być skutecznie podniesiony w skardze do WSA (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 1057/06, LEX nr 321553). Skoro do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzono zasady ogólne, to one winne być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Posiłkowe zaś stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z ratio legis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy przy tym podkreślić, że zinstytucjonalizowana forma przymusu musi być stosowana według ściśle określonego trybu postępowania i powinna być skierowana bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego Jednocześnie wskazać należy, iż istotnym elementem procedury uregulowanej w art. 34 ustawy egzekucyjnej jest uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela, który musi być powiadomiony o złożeniu zarzutów przez zobowiązanego. Odstąpienie przez organ egzekucyjny, który nie jest jednocześnie wierzycielem, od wymogu uzyskania wypowiedzi wierzyciela stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania egzekucyjnego. Wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-5, jest wiążąca dla organu egzekucyjnego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r., III SA/Wa 80/10). W aktualnym stanie prawnym związanie stanowiskiem wierzyciela oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela. Warto w tym kontekście wskazać chociażby na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 458/09 przyjmujący, że to wierzyciel, a nie organ egzekucyjny, jest zobowiązany do wyjaśnienia kwestii prawidłowego doręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia. Wobec powyższego wskazać należy, iż treść pisma Prokuratury Okręgowej w C. z dnia 17 czerwca 2011 r. wskazujące jako wierzyciela Sąd Okręgowy w C. nie może być uznane za wypowiedź wierzyciela. W następstwie uzyskanej informacji organ egzekucyjny skierował do Sądu Okręgowego pismo z dnia 22 czerwca 2011 r. (nr [...]) o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów, które to stanowisko nie zostało wyrażone w terminie 14 – dniowym, o którym stanowi § 3 art. 34 ustawy egzekucyjnej, co z kolei obligowało organ do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4 art. 34 tej ustawy. Podsumowując skonstatować należy, iż uprawnienie do złożenia środka odwoławczego musi znajdować oparcie w ustawie. To ustawodawca określa podstawę prawną, wyznacza granice przedmiotowe i podmiotowe tych środków. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Zatem wobec braku normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia, stanowisko organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia strony skarżącej uznać należy za prawidłowe. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00. Tym samym konkludując – legitymację i status uprawnionego do złożenia środka zaskarżenia zyskuje podmiot, nie tylko na podstawie norm materialnych, ale także przepisów innych dziedzin prawa ale zawsze prawa. Na gruncie rozpoznawanej sprawy – na co zasadnie zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny – błędne pouczenie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania zabezpieczającego z dnia z [...] (nr [...]) nie może wywrzeć skutku w postaci merytorycznego rozpoznania zażalenia, gdyż nie tworzy ono takiego uprawnienia. Brak pozytywnej normy prawa, dopuszczającej zaskarżenie postanowienia sprawia, że zażalenie jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu niedopuszczalność zażalenia – w rozpoznawanej sprawie – wynika z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy ustawy możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić zatem należy, że powoływany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu drugoinstancyjnego określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ drugoinstancyjny jest obowiązany ocenić po pierwsze – czy odwołanie jest dopuszczalne i. po drugie – czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności stanowi podstawę prawną i jednocześnie obowiązek organu II instancji do zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego, ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Tym samym niezasadne jest powoływanie, tak jak to uczyniono w zaskarżonym postanowieniu, dwóch przesłanek wskazanych w tym przepisie, bowiem badanie drugiej z nich warunkowane jest spełnieniem pierwszej. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 138/11. Resumując – niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. Pogląd zbieżny z powyższym prezentowany jest także w orzecznictwie sądowo administracyjnym oraz literaturze przedmiotu, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 538/96 . a także B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjny, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wyd. 8 str. 243.. Konstatując powtórzenia wymaga, iż przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast – to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,). W tej sytuacji, ze względu na to, iż niniejsza skarga dotyczy postanowienia o charakterze formalnym i do rozstrzygnięcia przez organ pozostaje kwestia prawa do wniesienia środka odwoławczego (zażalenia), Sąd nie może badać na tym etapie merytorycznych zagadnień podnoszonych w skardze. Zdaniem Sądu, organy egzekucyjne nie naruszyły zasad określonych ustawą egzekucyjną i ustawą Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przez stronę skarżącego przepisów. Uwagę natomiast Sądu zwróciła dokonana przez organ drugoinstancyjny wyjątkowo dogłębna i dokładna analiza stanu faktycznego i prawnego oraz jego ocena oraz wyjaśnienie – z powołaniem się na konkretne przepisy ustaw: egzekucyjnej i Kodeksu postępowania administracyjnego – prawnych konsekwencji ustalonego stanu faktycznego. Organ ten szczegółowo opisał każdy zakwestionowany przepis, każdą normę (z odwołaniem się do literatury i orzecznictwa przedmiotu). Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy podjęły niezbędne i wszelkie – prawem dopuszczone w tego rodzaju postępowaniach – działania w celu odtworzenia chronologii zdarzeń i dogłębnego wyjaśnienia stanu prawnego. Organy poczynione ustalenia poddały wszechstronnej ocenie, nie pomijając przy tym żadnego z jego elementów. Kierując się nadto zasadami logiki i doświadczenia życiowego, ustaliły istnienie okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na wynik sprawy. To, że organy orzekające w sprawie doszły do odmiennych wniosków niż te, przedstawiane przez stronę, nie świadczy o naruszeniu reguł postępowania egzekucyjnego. Podniesiona przez organ II instancji argumentacja świadczy – w ocenie Sądu – o rzetelnym zrealizowaniu obowiązków. W uzasadnieniu postanowienia organ drugoinstancyjny klarownie i przejrzyście przedstawił argumentację na poparcie stawianych tez, wniosków oraz przyjętej podstawy prawnej, Mając na uwadze powyższe wywody uznać należało, że zaskarżone postanowienie nie uchybia przepisom prawa materialnego i zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami procesowymi. Wyrażone w postanowieniu stanowisko organu odwoławczego zostało właściwie i dogłębnie uzasadnione. Uznając ostatecznie, że zaskarżone postanowienie w przedstawionych warunkach faktycznych i prawnych nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, tym samym skargę, jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.