II GSK 1718/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 512/12 w sprawie ze skargi Komitetu Wyborczego P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Komitetu Wyborczego P. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 1.400 (tysiąc czterysta) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 512/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi Komitetu Wyborczego P., uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W czasie kontroli [...] września 2011 r. stwierdzono, że w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] umieszczono 10 plakatów wyborczych kandydata Komitetu Wyborczego P. w wyborach do Sejmu i Senatu – S. S.. W dniu [...] października 2011 r. stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym tej drogi dodatkowo [...] obustronnych plakatów. Plakaty pozostawały w pasie drogowym do [...] października 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) decyzją z [...] grudnia 2011 r. nałożył na Komitet Wyborczy P. karę pieniężną w wysokości 12.400 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w okresie od [...] września 2011 r. do [...] października 2011 r. poprzez umieszczenie powyższych plakatów wyborczych. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. GDDKiA utrzymał w mocy tę decyzję. Nie podzielił zarzutu, że stronę pozbawiono możliwości udziału w sprawie. Zarówno Komitet Wyborczy P., jak i S. S. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Organ, powołując się na art. 84 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21 poz. 112 ze zm.; dalej k.w.), stwierdził, że okoliczność, iż kandydat na posła lub senatora nie powiadomił Komitetu Wyborczego o rozwieszeniu materiałów w obrębie pasa drogowego niezgodnie z pozwoleniem, nie ma żadnego znaczenia dla oceny sprawy i jest sprawą wewnętrzną Komitetu Wyborczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy. W ocenie WSA podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie było ustalenie przez GDDKiA statusu prawnego komitetu wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu w 2011 r., w tym okoliczności posiadania przez komitet zdolności prawnej, a w szczególności zdolności administracyjnoprawnej do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem Sądu I instancji w świetle art. 130 § 1-3 k.w. nie istnieje kolejność odpowiedzialności za zobowiązania komitetu wyborczego i nie można przyjąć, że jako pierwszy odpowiada za swoje zobowiązania majątkowe komitet wyborczy, zaś partia polityczna odpowiada pomocniczo, subsydiarnie. Z uwagi na to, iż odpowiedzialność partii politycznej jest dalej idąca niż komitetu wyborczego, Sąd stwierdził, że stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest partia polityczna, czyli na gruncie niniejszej sprawy – P.. Przyjęcie, że to komitet wyborczy tej partii jest stroną postępowania prowadziłoby do sytuacji, że podmiot odpowiedzialny za zobowiązanie majątkowe (partia polityczna), zostałby pozbawiony obrony swych praw oraz możności korzystania ze środków procesowych w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to ograniczoną zdolność prawną komitetów wyborczych. Są to ograniczenia podmiotowe – co do składu komitetu, poprzez przyjęcie, że komitet ten tworzy organ partii politycznej uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz – oraz przedmiotowe, bowiem art. 84-85, 98-101 k.w. wymieniają ograniczenia, co do zakresu działania (sprowadzające się do dokonywania zgłoszenia kandydatów oraz prowadzenia kampanii wyborczej), a także określony w czasie byt prawny komitetów wyborczych, delimitowany wyliczonymi przez ustawę okolicznościami skutkującymi ich rozwiązaniem z mocy prawa. Ograniczenia te dotyczą także odpowiedzialności za zobowiązania. Na poparcie tego stanowiska WSA przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1539/10. Sąd I instancji uznał, że odpowiedzialność partii politycznej za zobowiązania majątkowe jej komitetu wyborczego istnieje w każdym momencie niezależnie od tego, czy komitet wyborczy działa, czy też jest już rozwiązany. Oznacza to, że na gruncie niniejszej spraw przepis art. 130 § 3 pkt 1 k.w. nie daje podstaw do twierdzenia, że to właśnie komitet wyborczy odpowiada za swoje zobowiązania majątkowe w pierwszej kolejności, zaś partia polityczna, która go powołała w następnej kolejności i to dopiero po rozwiązaniu komitetu wyborczego. Zdaniem WSA przyjęcie stanowiska organu administracji w zakresie odpowiedzialności komitetu wyborczego (dopuszczenia możliwości uczynienia komitetu wyborczego adresatem decyzji administracyjnej dotyczącej skutków działań tego komitetu) spowodowałoby, że partia polityczna, która za zobowiązania komitetu odpowiada postawiona zostałaby w sytuacji, w której nie mogłaby – nie będąc stroną postępowania – kwestionować jakiejkolwiek decyzji nakładającej na komitet wyborczy zobowiązania. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, to partia polityczna (P.) na zasadzie art. 130 § 3 pkt 1 k.w. powinna być, jako strona, zawiadomiona zarówno o wszczęciu postępowania, jak i powinna być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a nie jej komitet wyborczy. W ocenie Sądu w takim zakresie uzasadniony jest zatem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 28, art. 29 i art. 10 k.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem obu zakwestionowanych decyzji. WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji uwzględni wyżej poczynione wskazania i przeprowadzi postępowanie z prawidłowo ustaloną stroną, tj. partią polityczną P., reprezentowaną przez organ wskazany w statucie. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył GDDKiA, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 130 § 3 pkt 1 k.w. poprzez przyjęcie, że odpowiedzialność partii politycznej za zobowiązania majątkowe jej komitetu wyborczego istnieje w każdym momencie, niezależnie o tego, czy komitet wyborczy działa, czy jest już rozwiązany oraz że z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika, że komitet wyborczy w pierwszej kolejności odpowiada za swoje zobowiązania majątkowe; 2. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.; dalej u.d.p.) poprzez przyjęcie, iż karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej można nałożyć na podmiot inny niż faktycznie dokonujący tego zajęcia 3. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie, że stroną postępowania w sprawie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim materiałów wyborczych w toku prowadzonej przez komitet wyborczy partii politycznej kampanii wyborczej jest partia polityczna reprezentowana przez organ wskazany w statucie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że wyroki przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wydawane były w nieobowiązującym stanie prawnym, na gruncie ordynacji wyborczej do parlamentu europejskiego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego był komitet wyborczy. W konsekwencji organ prawidłowo zawiadomił o wszczęciu postępowania, a następnie prowadził je z udziałem komitetu wyborczego. Z poczynionych ustaleń faktycznych, jak i z treści przepisów nie sposób wywieść, że podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego, jest partia polityczna. W ocenie organu art. 130 k.w. określa kolejność ponoszenia odpowiedzialności za niezaspokojone zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy odpowiedzialność partii politycznej jest dalej idąca niż komitetu wyborczego, to należy przyjąć, że stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest partia polityczna, czyli na gruncie niniejszej prawy P.. Stanowisko Sądu I instancji nie wynika bowiem z obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmioty określone w powyższym przepisie słowami "każdy" oraz "kto" to podmioty wymienione w art. 29 k.p.a., w myśl którego stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Organizacje społeczne, o których stanowi art. 29 k.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" niewątpliwie zaliczają się również partie polityczne. Skoro tak to zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 k.p.a. posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest Komitet Wyborczy P., co wynika z treści art. 86 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. Zgodnie bowiem z art. 86 § 1 tego Kodeksu funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz, przy czym ten organ partii zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz powołaniu pełnomocnika wyborczego oraz pełnomocnika finansowego (art. 86 § 2 k.w.). Tak więc komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej, przy czym w świetle art. 84 § 1 k.w. prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby się ubiegać o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W konsekwencji też jeżeliby to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. W świetle powyższych rozważań okoliczność, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 k.w.), a w dalszej kolejności także partia polityczna (art. 130 § 3 pkt 1 k.w.), nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia strony postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, iż w tych ostatnich przepisach już mowa o "zobowiązaniach komitetu wyborczego", czy też "zobowiązaniach finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego", a więc to komitet wyborczy jest stroną tych zobowiązań i tylko w sytuacjach w tych przepisach przewidzianych za zobowiązania tego komitetu odpowiedzialność ponosi inny podmiot. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.