II SA/Bd 82/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant N. N. po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2011r. Nr [...] Komendant [...] Policji w [...], na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) odmówił K. N. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny w 2003r. wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu wskazano, że K. N. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2011r. w związku z czym zwrócił się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny wynikające z ostatniego grafiku i z grafików za 2003r., które nie zostały zwrócone, mimo składanych w tej sprawie raportów, łącznie 112 godzin wraz z ustawowymi odsetkami. Zgodnie z informacją uzyskaną od Komisariatu Policji [...], K. N. nie wykorzystał urlopu wypoczynkowego za 2010r. w wymiarze 26 dni oraz za rok 2011r. w wymiarze 26 dni, jak również urlopu dodatkowego za 2010r. w wymiarze 4 dni i za 2011r. w wymiarze 9 dni. Ponadto wyżej wskazany wypracował 32 godziny nadgodzin w trakcie służby w Wydziale [...] Komisariatu Policji [...]. Na podstawie powyższego sporządzono zestawienie finansowe celem wypłaty należności, nie uwzględniając nadgodzin wypracowanych w 2003r. Z zestawieniem tym nie zgodził się K. N., który zażądał wypłacenia ekwiwalentu za wynikające z grafików z 2003r. wypracowane 77 godzin, wraz z ustawowymi odsetkami. Wyżej wskazany przedłożył ponadto kserokopie notatek służbowych datowanych na dzień [...] grudnia 2003r., w których zawarte zostały informacje o wypracowanych 77 nadgodzinach. Jedna z notatek zawiera potwierdzenie wpływu druga natomiast odręczną notatkę ówczesnego Naczelnika Sekcji [...] Komisariatu Policji [...], podinspektora [...], z poleceniem uzupełnienia notatki o daty wypracowanych nadgodzin. Jednocześnie zwrócono się do Zespołu ds. Ochrony Informacji Niejawnych Archiwum KMP w [...] oraz Składnicy Akt Komisariatu Policji [...] o udzielenie informacji o określone grafiki. W odpowiedzi uzyskano informację, że Archiwum KMP w [...] nie ma możliwości sprawdzenia, czy dokumentacja, o której mowa została wybrakowana, Składnica Akt Komisariatu Policji [...] natomiast przekazała informację, że grafiki z 2003r. powinny zostać wybrakowane w 2004r., jednakże nie można ustalić daty brakowania. Organ wskazał, iż w toku postępowania przesłuchano w charakterze świadków podinspektora [...] oraz nadkomisarza [...] a także dokonano analizy list obecności funkcjonariuszy Sekcji [...] Komisariatu Policji [...]. Na podstawie powyższych informacji nie ustalono, czy K. N. korzystał z dni wolnych za nadgodziny wypracowane w 2003r. Ustalono natomiast, że wyżej wskazany funkcjonariusz nie wnioskował do przełożonego o udzielenie dni wolnych za nadgodziny wypracowane w 2003r. Powołując się na art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o Policji, a także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471), organ pierwszej instancji uznał, że zebrany materiał nie dał możliwości ustalenia czy i w jakim wymiarze wskazany funkcjonariusz wypracował nadgodziny w 2003r., jak również uniemożliwił jednoznaczne stwierdzenie, czy udzielone funkcjonariuszowi dni wolne wynikały z bieżących grafików czy z grafików za 2003r., z uwagi na co nie można uznać, że K. N. miał niewykorzystane nadgodziny z 2003r., a tym samym brak jest, w opinii organu pierwszej instancji, podstaw do wypłaty ekwiwalentu. We wniesionym odwołaniu K. N. podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sposób nieobiektywny i nieprofesjonalny, nie przesłuchano bowiem zainteresowanych pracowników na okoliczność przepracowanych nadgodzin. Odwołujący się zwrócił się jednocześnie o wypłatę ekwiwalentu za nieewidencjonowane nadgodziny wynikające z 10-12-godzinnego dnia pracy z przełomu 2006/2007, które przepracował w liczbie ponad dwieście godzin, wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] Komendant [...] Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, wskazując na art. 33 ustawy o Policji, a także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby policjantów stwierdził, że przedłużenie czasu służby następuje na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę, który zawiadamia właściwego przełożonego. Za przedłużenie czasu służby policjantowi udziela się czasu wolnego, który należy wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby. Organ wskazał, że służba pełniona w czasie ponadnormatywnym nie jest tożsama z nadgodzinami, funkcjonariusz Policji nie jest bowiem pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, nie mają zatem względem niego zastosowania, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przepisy Kodeksu pracy, w tym przepisy o czasie pracy i o wynagrodzeniu za nadgodziny. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno-prawny, konsekwencją czego jest pewna dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy, poza notatką służbową, nie ma żadnych dokumentów ani innych dowodów jednoznacznie potwierdzających, w jakim wymiarze odwołujący się pełnił służbę w czasie przekraczającym normę określoną w ustawie o Policji oraz, że nie zostały one wykorzystane w terminie późniejszym. Jak wskazał Komendant [...] Policji, w opinii jego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie mające na celu wyjaśnienie kwestii czasu służby odwołującego się za rok 2003. Negatywnie odniósł się do podniesionego w odwołaniu argumentu nieprzesłuchania zainteresowanych pracowników na okoliczność przepracowanych nadgodzin, wskazując, że wątpliwe jest, żeby pracownicy ci posiadali konkretne informacje na temat dat istotnych w niniejszej sprawie. Organ podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o Policji nie jest dopuszczalne, by funkcjonariusz, który posiada prawo do czasu wolnego z tytułu przekroczenia normy czasu służby określonej w tej ustawie nie skorzystałby z tego, żądając wypłacenia ekwiwalentu z tego tytułu, zwracając jednocześnie uwagę, że odwołujący się miał w okresie 2003-2011r. możliwość wykorzystania ewentualnego czasu wolnego, gdyby wystąpił ze stosownym wnioskiem do swojego przełożonego. Ponadto, jak wskazał organ, w służbach mundurowych zdarzają się sytuacje, w których funkcjonariusze wykonują czynności służbowe poza ustalonym czasem pracy, przy czym wynika to z ich zaangażowania, a nie bezpośrednio z polecenia przełożonego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. N. podniósł, iż nadgodziny wypracowywane były przez niego wraz z innymi funkcjonariuszami w wykonaniu prośby Prokuratury w [...] o zintensyfikowanie czynności zmierzających do zakończenia postępowań karnych. Skarżący wskazał, iż grafiki w jego wydziale prowadzone były w sposób nierzetelny, nie wpisywano bowiem do nich nadgodzin, co jak wskazał skarżący stanowiło obowiązek przełożonych, a nie funkcjonariuszy. Skarżący zarzucił, iż sprawa jego rozpatrywana była przez okres sześciu miesięcy, w czasie którego przesłuchano jedynie dwóch funkcjonariuszy. Skarżący podniósł, że dzięki wskazanym przez niego działaniom Komendy [...] Policji, organ ten zaoszczędził w 2003r. na dziesięciu wakatach przez okres półroczny [...] zł przy średnim uposażeniu jednego funkcjonariusza [...] zł. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] września 2011r. Nr [...], którą odmówiono wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny w 2003r. wraz z ustawowymi odsetkami. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy do właściwości sądów administracyjnych. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) – zwanej dalej: "p.u.s.a". Przepis ten stanowi, że kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei § 2 art. 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie są natomiast właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.). Stanowisko to zostało utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 30/10 wyraził pogląd, że: "Na akty i czynności podejmowane na skutek złożenia skargi przewidzianej w art. 227 i następnych k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, publ. LEX nr 643335). W związku z powyższym, stanowisko zaprezentowane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi odnośnie nieprawidłowej organizacji pracy Policji nie podlega ocenie sądu administracyjnego i wykracza poza jego kompetencje. Ocenie Sądu podlega natomiast zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] i decyzja Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] września 2011r. Nr [...], z którymi skarżący się nie zgadza. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2011r. dotyczy: "wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny wraz z ustawowymi odsetkami". Żądanie to poparte zostało notatką służbową z dnia [...] grudnia 2003r. informującą przełożonego, że w 2003r. wypracował on 77 godzin nadliczbowych, co wynika z ostatnich miesięcy grafiku służby Sekcji [...] Komisariatu Policji w [...]. W notatce tej skarżący określił, że celem jej sporządzenia było rozpatrzenie możliwości wykorzystania powyższych nadgodzin nadliczbowych w 2004r. lub wypłacenia równoważnika pieniężnego. Z adnotacji nakreślonej odręcznie na powyższej notatce służbowej wynika, że Naczelnik Sekcji [...], podinsp. [...] zażądał od skarżącego uzupełnienia notatki o dni (daty), w których zostały wypracowane nadgodziny. W ocenie Sądu sporządzenie powyższej notatki nie uprawnia do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, jak również do przyznania rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Żądanie skarżącego zostało wyraźnie sformułowane. Domaga się on wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny. Żaden z przepisów ustawy o Policji nie daje podstaw do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny. Słusznie organ, argumentując niezasadność wniosku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołał art. 33 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku (ust. 1). Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust. 2). W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 (ust. 3). Liczba godzin służby przekraczających normę określoną w ust. 2, za którą przyznano rekompensatę pieniężną, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1, nie może przekraczać 1/4 tygodniowego wymiaru czasu służby policjanta w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust. 5). Z powyższego ust. 2 wynika, że ponadnormatywny czas służby podlega rozliczeniu w 3- miesięcznym okresie. Oznacza to, że funkcjonariusz posiadający wypracowane nadgodziny powinien je rozliczyć w okresie 3 miesięcy, poprzez wykorzystanie czasu wolnego, który musi zostać jemu przyznany. Z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do przyznania skarżącemu rekompensaty pieniężnej uregulowanej w art. 13 ust. 4a pkt 1ustawy o Policji, który to przepis stanowi, że rada powiatu lub rada gminy może przekazać, na warunkach określonych w porozumieniu zawartym między organem wykonawczym powiatu lub gminy a właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Policji, środki finansowe stanowiące dochody własne powiatu lub gminy, dla Policji z przeznaczeniem na rekompensatę pieniężną za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2. Przy wypłacaniu bowiem powyższej rekompensaty, ustawodawca nałożył ograniczenia co do 1/4 tygodniowego wymiaru czasu służby policjanta w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Podsumowując, należy stwierdzić, że w przypadku czasu służby przekraczającego normę 40-godzinnego tygodnia służby, nadgodziny powinny zostać rozliczone w okresie 3- miesięcznym. Z uwagi na to, że od 2003r. upłynął okres 3- miesięcznego rozliczenia, odpadała podstawa do domagania się wypłaty rekompensaty uregulowanej w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji. Z akt sprawy nie wynika, aby notatka służbowa zawierająca żądanie przyznania czasu wolnego została uzupełniona przez skarżącego. W toku postępowania skarżący nie wykazał, czy w związku ze złożoną notatką służbową został przyznany jemu czas wolny. Należy zauważyć, że notatka została sporządzona w dniu [...] grudnia 2003r. (koniec roku). Istniała zatem możliwość wykorzystania wypracowanych nadgodzin nadliczbowych w 2004 r. Z przedłożonej organowi notatki służbowej (k- 5 akt administracyjnych sprawy) wynika, że skarżący został zobowiązany do jej uzupełnienia o wskazanie dni (daty), w których zostały wypracowane nadgodziny. W dniu rozprawy do protokołu oświadczył on, że nie włada na chwilę obecną żadnym dokumentem, który potwierdziłby wypracowane w datach nadgodziny, w związku z adnotacją naniesioną na notatce służbowej z dnia [...] grudnia 2003r. Brak jest zatem dowodów na to, czy zgłoszone w notatce służbowej nadgodziny kiedykolwiek zostały zamienione na czas wolny od służby. Jak zostało to już powyżej przedstawione, rozliczenie czasu wolnego następuje w cyklach 3 miesięcznych. W ocenie Sądu, jeżeli nawet został przyznany skarżącemu czas wolny za wypracowane nadgodziny w 2003r. to do momentu odejścia ze służby ten czas wolny musiałby zostać wykorzystany. Z akt administracyjnych sprawy z list obecności za 2004r. wynika, że w 2004r. skarżący wykorzystywał czas wolny. W tym miejscu należy podkreślić, że o wypłacie ekwiwalentu pieniężnego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie decydują wypracowane nadgodziny, ale przyznany czas wolny. Przepis ten stanowi, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Skarżący roszczenie o wypłatę ekwiwalentu zgłosił w piśmie z [...] maja 2011r., a został zwolniony w dniu [...] maja 2011r., co oznacza , że po zwolnieniu ze służby nie ma możliwości zamiany wypracowanych nadgodzin na czas wolny od służby. Skarżący zatem nie dał możliwości zamiany nadgodzin, które rzekomo wypracował, na czas wolny od służby, który miał obowiązek wykorzystać przed [...] maja 2011r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak sentencji wyroku.