II SAB/Kr 5/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Rejonowej K. – K. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie nakazu rozbiórki I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w postępowaniu z wniosku W.S. z dnia 20 czerwca 2011 roku; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W.S. (zwany dalej skarżącym) złożył 20 czerwca 2011r. wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej organem) o wszczęcie postępowania administracyjnego, domagając się wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (usunięcie) z terenu działki nr [....] w miejscowości J. obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia organowi architektonicznemu. Pismem z dnia [....] lipca 2011r. organ poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania jedynie w części dotyczącej wybudowania drenażu bez wymaganego zezwolenia, w pozostałej części kwalifikując jego wniosek jako skargę. Skarżący pismem z dnia [....] 2011r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ ponownie wskazał, w piśmie z dnia 8 sierpnia 2011r., że nie widzi możliwości wszczęcia postępowania. W konsekwencji w dniu 23 sierpnia 2011r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, została ona jednak odrzucona z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia tj. zażalenia w trybie art.37 k.p.a. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , które W.S. wniósł dopiero w dniu 30 sierpnia 2011r. Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2011r. W.S. ponowił zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W piśmie z 21 grudnia 2011r. WINB w K. uznał zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione. W konsekwencji pismem z dnia 30.12.2011r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga W.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Skarżący podniósł w niej, że w odpowiedzi na jego pismo z dnia 19 lipca 2011, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził (w piśmie doręczonym mu 10 sierpnia 2012) brak uzasadnienia prawnego dla wszczęcia i przeprowadzenia na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (usunięcie) z terenu działki nr [....] w miejscowości J. wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia organowi architektonicznemu następujących obiektów: - utwardzona droga dojazdowa dochodząca do drogi gminnej (o szerokości 4m i długości 40m); - utwardzony plac o wymiarach 6m x 15m; - utwardzony drugi plac o powierzchni 40m; - utwardzona pętla drogowa o szerokości 4 metrów i długości 30m. Organ zakwalifikował bowiem pismo skarżącego jako skargę wniesioną w trybie art.227 k.p.a., która nie wszczyna postępowania administracyjnego, a więc nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając ponownie brak podstaw do wszczęcia postanowienia administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270)). W sprawach ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium oceny zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna, gdyż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność organu I instancji. Podkreślić należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma więc charakter incydentalny związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko to nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd, niezależnym nawet od tego czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. W konsekwencji dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego zażalenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu, ani dla oceny istnienia bezczynności znaczenia nie ma natomiast sposób rozpoznania takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEX nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). W związku ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym wynika bezspornie, iż zarzut bezczynności tego organu uczyniony przez W.S. jest uzasadniony. Wniosek Skarżącego o wszczęcie postępowania został błędnie zakwalifikowany przez Organ jako skarga z art.277 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że pismo skarżącego z 20.06.2011r. zawierało żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Żądanie to odwoływało się do okoliczności prawnie relewantnych na gruncie prawa administracyjnego. Przywołane w tym piśmie (i następnych pismach skierowanych do organu nadzoru budowlanego) fakty jednoznacznie wskazują, że dotyczą one problematyki regulowanej prawem administracyjnym (prawem budowlanym i działalności organów nadzoru budowlanego), które załatwiane są w drodze działań prawnych organu administracyjnego (rozstrzygającym w postępowaniu jurysdykcyjnym istotę indywidualnej sprawy decyzją administracyjną) oraz mające wpływ na sposób załatwienia sprawy. W.S. jako współwłaściciel działki nr [....] w miejscowości J. – ma niewątpliwy interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ. W żaden sposób nie można było przyjąć, że pisma skarżącego i zawarte w nich żądania, to skargi w trybie art.277 k.p.a. Pomimo kolejnych pism (jak np. wezwanie do usunięcia naruszeń z dnia 19 lipca 2011r.) nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Tym samym, zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. należy kwalifikować jako bezczynność. Organ powinien był z chwilą wpłynięcia pisma z 20.06.2011r. wszcząć postępowanie administracyjne (na wniosek lub z urzędu) albo na podstawie art.61a k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nie było żadnych podstaw do tego, aby pozostawić to pismo bez nadania mu dalszego biegu w postępowaniu jurysdykcyjnym. Można więc kwalifikować działania organu (a w zasadzie ich brak) w kontekście bezczynności. Należy podkreślić, że bezczynność organu administracyjnego ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Powstanie bezczynności nie zależy natomiast od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym, zgodnie z art.36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Jednak to właśnie przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych (por. J.Zimmermann: Glosa do wyroków NSA: z dnia 9.06.1999r., I SAB 41/99 oraz z dnia 20.07.1999r., I SAB 60/99, publ. OSP z 2000r., nr 6, poz.87). W przedmiotowej sprawie organ nie tylko dopuścił się znaczącego przekroczenia terminu do jej załatwienia – naruszając art.35 k.p.a., lecz nawet nie zastosował odpowiednich działań sygnalizacyjnych z art.36 k.p.a. W pisma skarżącego skierowanych do organu zawartych jest szereg wniosków dowodowych skarżącego, do których będzie należało się odnieść w toku postępowania administracyjnego i w kontekście już podjętych przez organ czynności (wizji). Niewątpliwie stosownej analizy będą wymagały ustalenia i oświadczenia S.P. i K.B. złożone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, zwłaszcza w zakresie w którym same mają potwierdzać, iż roboty budowlane zostały wykonane w 2006r i 2007r. oraz skonfrontować ten zakres robót budowlanych z zakresem wynikającym ze wykonanych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z 21.07.1994r. Biorąc pod uwagę brak wszczęcia postępowania pomimo wzywania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia, a tym samym brak załatwienia sprawy w terminie ustawowym (zgodnie z art. 35 k.p.a) oraz całkowite pominięcie istotnych wątpliwości w ocenie stanu faktycznego, zdaniem Sądu zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia tej okoliczności na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podsumowując stwierdzić należy, że wniesiona skarga na bezczynność organu jest uzasadniona i mając na uwadze treść art.149 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) koniecznym stało się zobowiązanie przez Sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w postępowaniu wszczętym wnioskiem W.S. z dnia 20 czerwca 2011r. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art.200 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270).