I SA/Wa 2419/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. L., R. L., A. L., E. L. i J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. L., J. L., A. L., K. L. i E. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr[...] , po rozpatrzeniu odwołania R.L. , E.L., K.L., A. L. i J. L. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (ob. ul.[...]), stanowiącą część gruntów [...] zapisanej w [...] o pow. [...]m2 w wysokości [...] zł i przyznającej powyższe odszkodowanie w odpowiednich częściach na rzecz uprawnionych osób – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (ob. ul. [...] stanowiąca część gruntów [...] o pow. [...] m2 znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279 ze zm.). Poprzednio stanowiła własność B.L.. Następcami prawnymi po B. L. są: R.L. , E.L., K.L., A. L. i J. L . W toku postępowania ustalono, że powierzchnia ww. nieruchomości hipotecznej zapisanej [...] wynosi [...] ha. Decyzją Naczelnika W. z dnia [...] maja 1974 r. ustalono B. L. odszkodowanie za część przedmiotowego gruntu o pow. [...]m2. Wnioskiem z dnia 5 marca 1991 r. B. L. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzją [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. ustalono odszkodowanie za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (ob. ul.[...]), stanowiącą [...] o pow. [...] m2, w wysokości [...] zł i przyznano powyższe odszkodowanie w odpowiednich częściach na rzecz uprawnionych osób. Organ I instancji stanął na stanowisku, że powyższa nieruchomość spełnia przesłanki do przyznania odszkodowania, wynikające z art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 , poz. 651 ze zm. Dalej ugn). Wartość części nieruchomości została ustalona na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 31 maja 2011 r. Od wskazanej decyzji Prezydenta odwołanie złożyli R.L. , E.L., K.L., A. L. i J. L. Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda [...] uzał je za niezasadne. Zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji co do spełnienie przesłanek z art. 215 u.g.n., które kwalifikują przedmiotową nieruchomość do przyznania odszkodowania. W dalszej części uzasadnienie odniósł się do zarzutów skupiających się na kwestiach związanych z wysokością przyznanego odszkodowana. Uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 §1 kpa oraz art. 107 §1 i § 3 kpa. Naruszenie art. 10 § 1 kpa tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie stanowi w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. Zdaniem organu odwołującego nie miało to miejsca w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 31 maja 2011 r., przez rzeczoznawcę K. C. to organ wskazał, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, którego osoba jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Organ winien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym. W konsekwencji uznano wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne. Skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r., w części odmawiającej przyznania odszkodowania za cześć nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] powyżej kwoty [...] zł, (utrzymującej decyzję organu I instancji w tym zakresie), wnieśli: R.L. , E.L., K.L., A. L. i J. L. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z § 4 ust. l i 4 oraz §3 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ("Rozporządzenie"), polegające na przyjęciu do celów wyceny nieruchomości wycenianej cen transakcyjnych 6 nieruchomości nie spełniających kryterium uznania ich za podobne do nieruchomości wycenianej oraz nieuwzględnienie w wycenie transakcji nieruchomości podobnych w bliskim sąsiedztwie; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: a) art. 7 i art. 77 §1 i §3 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a i art. 78 §1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie przez organy administracyjne obydwu instancji wątpliwości i zarzutów zgłoszonych przez strony w toku postępowania wobec operatu szacunkowego z dnia 31 maja 2011 r., które mają bezpośredni wpływ na zgodność ww. operatu z przepisami prawa materialnego, a w rezultacie - na wysokość odszkodowania, i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie; b) art. 10 §1 k.p.a., poprzez wyznaczenie przez organ I instancji 5-dniowego terminu na zapoznanie się z operatem szacunkowym, uniemożliwiającego merytoryczne sprawdzenie ustaleń operatu, oraz uniemożliwiającego wskazanie dowodów przeciwko treści operatu przez strony, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; c) art. 140 w zw. z art. 107 §1 i §3 k.p.a., poprzez pominięcie w decyzji Wojewody [...] omówienia i rozstrzygnięcia co do zarzutów stron, podniesionych w odwołaniu; d) art. 15 k.p.a., poprzez nie dokonanie przez organ odwoławczy, tj. Wojewodę [...] samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego -operatu szacunkowego - a w rezultacie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (w tym oceny dowodów); d) w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenie art. 138 §1 pkt. l i §2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ w mocy wadliwej i istotnie naruszającej przepisy postępowania decyzji organu I instancji (Prezydenta W. ). W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. co do odmowy przyznania odszkodowania ponad kwotę [...] zł oraz o uchylenie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w części odmawiającej przyznania odszkodowania ponad kwotę [...] zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie istotne żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji. W pierwszej kolejności za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 kpa. W myśl tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy koniecznym jest bezzwłoczne załatwienie sprawy ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.). Jednym z aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego ma istotne znaczenie również z punktu widzenia zasady prawdy materialnej, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 k.p.a. - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zachowanie określonych w nim wymagań, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, którego niewykonanie stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zapoznanie się stron z opinią biegłego rzeczoznawcy miało miejsce (jak wynika z akt administracyjnych) w dniu 5 lipca 2011 roku jeśli chodzi o R. L. oraz w dniu 6 lipca 2011 r. jeśli chodzi o pozostałych skarżących. Z zawiadomienia z dnia 4 lipca 2011 r. wynika, że strony mogą wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału dowodowego w terminie 5 dni od doręczenia niniejszego zawiadomienia. Termin ten upływał zatem dla wszystkich skarżących w dniu 11 lipca 2011 r. W tym też dniu R. L. za pośrednictwem poczty złożył zastrzeżenia do opinii biegłej K. C. z dnia 31 maja 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 lipca 2011 r. Jednak w tej samej dacie została wydana decyzja przez organ I instancji. Takie działanie organu zdaniem sądu wskazuje, że został naruszony art. 10 kpa, bowiem strona wykazała, jakiego dowodu nie mogła zawnioskować. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego przyjęcia do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości o przeznaczeniu innym od nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W odwołaniu skarżący zakwestionowali sześć pozycji przyjętych do porównań (poz. 2, 3, 5, 7, 11 i 12) przez biegłego rzeczoznawcę w opinii z dnia 31 maja 2011 r., wskazując, że nie są to nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej. Uszło uwadze organu odwoławczego, że rzeczoznawca celem wykazania podobieństwa winien zawrzeć dodatkowe rozważania co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek w takim przypadku. Zdaniem sądu organ administracji zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia jak i metody szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Brak ustosunkowania się do wyżej wskazanych kwestii stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 10 , art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi dodatkowe postępowanie w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu. Następnie po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyda decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.