II SA/Kr 118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Wojewody z dnia 10 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Starosta N. po ponownym rozpatrzeniu wniosku M.M.-K. i P.K. oraz M.M. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] - w pkt 1 uchylił decyzję Starosty N. z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia P.S. na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu handlowym nr [...], zlokalizowanym w budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w K. W pkt 2 odmówił P.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu handlowym nr [...] zlokalizowanym w budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości K. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 151 § 1, pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust.3 w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w chwili prowadzonego postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, współwłaścicielami nieruchomości było dwóch wnioskodawców tj. M.M.-K. i P.K. Z akt sprawy wynika, że nie brali oni udziału w postępowaniu. Powyższe oznacza, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania. W związku z powyższym działając na pastwie art. 149 § 1 k.p.a. Starosta N. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 28 października 2005 r., a następnie decyzją z dnia 14 lipca 2010 r., uchylił przedmiotową decyzję i odmówił P.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej we wskazanym lokalu handlowym nr [...]. Na skutek odwołania P.S. , Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty , natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi P.S. , wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r., sygnatura akt II SA/Kr 1458/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 10 września 2010 r. i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia w/w wyroku sądu wynika, że pismo M.M.-K., i M.M. z dnia 9 maja 2008 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. , słusznie uznane zostało za wniosek o wznowienie postępowania, natomiast termin określony w art. 148 § 2 k.p.a., mimo iż pismo wniesione zostało do organu niewłaściwego, należy uznać za zachowany. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że P.S,. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty zgromadzone w obecnie prowadzonym postępowaniu świadczą o tym, że w dniu wydania decyzji nie był on wyłącznym właścicielem lokalu nr [...], jak również w chwili obecnej, nie jest jedynym właścicielem lokalu, w którym miały być prowadzone roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 28 października 2005 r., W świetle powyższego uchylono decyzję dotychczasową i wydano nową odmawiając P.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu handlowym nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył P.S. podnosząc, że składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej był wraz z żoną, w posiadaniu lokalu handlowego nr 3 przekazanego aktem notarialnym w marcu 2005 r. przez dotychczasowego posiadacza, który dysponował tym lokalem na podstawie prawomocnego wyroku sądu. Zgodnie z odpisem z ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...], lokal użytkowy nr [...] był w wyłącznym posiadaniu P. i B.S. . Odwołujący podniósł także, że Prokuratura Rejonowa w N. odmawiając wszczęcia dochodzenia w sprawie złożonego przez niego oświadczenia, potwierdziła tym samym, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania lokalem na cele budowlane było zgodne z prawem. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania. Odwołując się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1458/10, organ stwierdził, że kwestia ustalenia kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu związanym z przedmiotowa inwestycją P.S. , ustalona została jednoznacznie, odmiennie od wersji prezentowanej przez skarżącego. W wydanym wyroku sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie administracyjne było prowadzone bez udziału wszystkich osób mających interes prawny w zrozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które winny w nim uczestniczyć jako strony. Ponadto sąd wskazał, na następujące osoby, które w jego ocenie, w oparciu o zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, posiadają status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Są to: M.M.-K. , P.K. i, M.M. , P.S. , D.H.M. , H.B.M. , B.M. , A.R. i B.N.S. . Organ zaznaczył, że jakiekolwiek inwestycje podejmowane na terenie posesji stanowiącej współwłasność wyżej wymienionych osób, wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagają w myśl art. 28 ust. 2 ustawy ich zgody. Powyższe zamyka jakąkolwiek polemikę w tym zakresie we wszelkich działaniach administracyjnych dotyczących rozpatrzenia wniosku P.S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie mu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ podkreślił ponadto, że ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani przed organem odwoławczym skarżący nie przedstawił jakichkolwiek nowych dokumentów mogących mieć wpływ na zmianę powyższego stanowiska. Tak więc, za w pełni uzasadnione i zgodne ze stanem faktycznym i prawnym organ odwoławczy uznał działania organu I instancji. Postępowanie prowadzone było zgodnie z ustaleniami powołanego wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 marca 20011 r. jak i obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zgromadzony w I instancji materiał dowodowy potwierdza zasadność podjętych przez Starostę rozstrzygnięć. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P.S. podnosząc, że aktem notarialnym z dnia 11 marca 2005 r. kupił udział w wynoszący 1/12 nieruchomości oraz został mu wydany lokal nr [...] w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W dniu 16 maja 2005 r. Starosta wydał zaświadczenie stwierdzające, że lokal nr [...] spełnia wymogi samodzielnego lokalu. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane złożył oświadczenie, jako inwestor i samoistny posiadacz przedmiotowego lokalu o prawie do dysponowania lokalem na cele budowlane. Wskazał także, że w dniu 28 maja 2007 r., w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej Sądu Rejonowego w M. Wydział l Cywilny w budynku, a tym samym w lokalu handlowym nr 3, brała udział większość współwłaścicieli w tym A.R. i M.M.-K. oraz M.M. - wtedy niebędący współwłaścicielem, a jedynie pełnomocnikiem swojej siostry. Bezsprzecznie już wtedy osoby te uzyskały informację, że wewnętrzną instalację gazową skarżący wykonał na podstawie posiadanego prawomocnego pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że jako inwestor nie musiał posiadać zgody innych współwłaścicieli nieruchomości, gdyż prowadzone prace budowlane wykonywane były wyłącznie w lokalu będącym w samoistnym posiadaniu jego i B.S. . W ocenie skarżącego powyższe okoliczności świadczą o tym, że upłynął termin na wniesienie w jakiejkolwiek formie żądania wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego, ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. We wszystkich wymienionych wyżej ustawowych przesłankach wznowienia, kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wówczas bowiem postępowanie inicjowane jest wyłącznie na wniosek. Podmiot który żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na tej właśnie podstawie, musi wykazać, iż posiadał przymiot strony postępowania i bez własnej winy w postępowaniu tym nie brał udziału. Z kolei przepis art. 151 § 1 k.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasadą jest więc, iż organ administracji w postępowaniu wznowieniowym uchyla decyzję będącą przedmiotem tego postępowania - jeżeli postępowanie przed tym organem potwierdzi, iż podstawy wznowienia istniały. Negatywna przesłanką do uchylenia decyzji dotychczasowej jest wskazana w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. sytuacja kiedy to organ stwierdza, iż co prawda podstawy wznowienia istniały (np. strona w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji nie brała udziału bez swej winy) ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r. IISA/Ol 443/09). Rozpoznając niniejszą sprawę sąd musi mieć na względzie fakt, iż sprawa ta byłą przedmiotem rozpoznania tutejszego sądu w postępowaniu II SA/Kr 1458/10 zakończonego wyrokiem z dnia z 7 marca 2011 r. Z uzasadnienia tego wyroku sąd wskazał, iż stronami niniejszego postępowania powinni być także M.M.K. , P.K. , D.H.M. , H.B.M. , B.M. , A.R. i B.N.S. – jako współwłaściciele budynku w którym własności lokalu którego dotyczyło postępowanie nie została wyodrębniona a ponadto, że pismo M.M.K. i M.M. z dnia 9 maja 2008 r. słusznie uznane zostało za podanie o wznowienie postępowania, natomiast termin określony w art. 148 § 2 k.p.a., mimo iż pismo wniesione zostało do organu niewłaściwego, należy uznać za zachowany. Jak mowa o tym wyżej, stanowiskiem tym tak organ rozpatrujący sprawę ponownie jak i sąd w niniejszym postępowaniu są związani. Zasadnie więc organ przyjął, iż zachodzą przesłanki wznowieniowe tj. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 października 2005 r. bez własnej winy nie brały udziału wszystkie, uprawnione strony a termin do złożenia podania o wznowienie tego postępowania został przez uprawnionych wnioskodawców zachowany. Zdaniem sądu organ II instancji prawidłowo także zastosował dyspozycję art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylił decyzję dotychczasową i orzekł co do istoty sprawy – nie zachodził bowiem przypadek, że w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Poprawne jest też merytoryczne rozstrzygnięcie organu – odmowa kierowana do skarżącego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu handlowym nr [...] zlokalizowanym w budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości K . Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 32 ust 4 pkt 2 Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie z przepisu tego nie wynika, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej mają uprawnienia do badania prawdziwości tych oświadczeń, ale jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 roku, II OSK 577/06 na inwestorze ciąży jedynie obowiązek złożenia oświadczenia, ale organ ma prawo i kompetencje do badania prawdziwości oświadczenia, które powinno zmierzać do ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego. Analogicznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 roku, II OSK 775/06. w którym stwierdza, iż (...) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Organ odwoławczy zasadnie podał weryfikacji prawdziwość oświadczenia złożonego przez skarżącego, iż dysponuje on nieruchomości na cele budowlane stwierdzając, że praw tego nie posiada. Obojętnie bowiem czy zakres prac budowlanych objętych wydanym skarżącemu pozwoleniem na budowę traktować jako nie przekraczające zwykłego zarządu, czy też jako przekraczające ten zakres, wskazać należy, iż zgodnie z art. 201 k.c. nawet do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli a z braku takiej zgody współwłaściciel może żądać rozstrzygnięcia przez sąd. Niesporną zaś okolicznością w niniejszej sprawie jest, iż skarżący nie uzyskał zgody większości współwłaścicieli na przeprowadzenie prac objętych wydanym mu uprzednio pozwoleniem na budowę. Wskazać tu też należy na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 9 listopada 2005 r. II OSK 179/2005 ONSAiWSA 2006/3 poz. 88, iż zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). W postępowaniu wznowieniowym będącym przedmiotem rozpoznania sądu, wnioskodawcy tego postępowania M.M.K. i P.K. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżącego w sposób dorozumiały kwestionowali. Uznać zatem należy, iż składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę skarżący nie dysponował nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego uznać należy za prawidłową. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.