II SA/Rz 927/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Tomasz Smoleń Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- II SA/Rz 927/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi W.S. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej WINB w R.) z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Z.C. – pełnomocnika W.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.W. (zwanego dalej PINB) z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], o ustaleniu dla A.B. opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000zł za budynek gospodarczo – garażowy położony na działkach o nr ewid. 873/2 i 876/2 w miejscowości L. przy ul. S., wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wymieniony wyżej budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a organy prowadziły postępowanie dotyczące jego legalizacji. W toku tego postępowania które było kilkakrotnie zawieszane z różnych przyczyn, zapadło postanowienie PINB z dnia [...] września 2009 r. ustalające dla A.B. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 złotych, za wybudowanie budynku gospodarczo-garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, które na skutek zażaleń A.B. i W.S. zostało uchylone postanowieniem WINB w R. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W postanowieniu tym organ odwoławczy zarzucił PINB, że przystąpił do legalizacji samowoli budowlanej, nie oceniając, czy obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem czyli warunku zawartego w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pomimo wcześniejszych zaleceń wskazujących na konieczność takiej oceny. Ponadto, niezależnie od tego czy budowa została zakończona, organ powinien postanowieniem wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć obowiązek przedłożenia dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 cyt. ustawy. Realizując te wytyczne, PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczo-garażowym oraz nakazał A.B. przedłożenie szeregu dokumentów, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym budynku gospodarczo-garażowego w terminie do [...].04.2010 r. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. PINB ustalił dla A.B. opłatę legalizacyjną. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle całokształtu materiału dowodowego bezsporne jest popełnienie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działkach o nr ewid. 873/2 i 876/2 w miejscowości L. Budowa jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy Z., nie narusza przepisów - w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, w ocenie organu zaistniały okoliczności prawne, uzasadniające ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na to postanowienie złożyli A.B. oraz W.S. reprezentowana przez pełnomocnika Z.C., która wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części akceptującej projekt budowlany wykonany przez J.S. i nakazanie A.B. doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z prawem przez dostosowanie tej budowli do przepisów przeciwpożarowych i zachowanie zgodnie z prawem prawidłowych odległości od granic działek Po rozpoznaniu zażalenia A.B. WINB w R. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., umorzył postępowanie zażaleniowe, wszczęte na skutek zażalenia W.S., uznając, iż nie jest ona stroną postępowania w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji powinno być przesłane wyłącznie osobie zobowiązanej tj. A. B. Wskazał, że pozostałe osoby uczestniczące w dotychczasowym postępowaniu na prawach strony na etapie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej nie legitymują się interesem prawnym, nie spełniają więc kryteriów stawianych stronom postępowania, w związku z tym nie przysługuje im prawo skorzystania ze środków odwoławczych. Reasumując organ podał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie legitymuje się statusem strony danego postępowania, skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, wskazując na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98. Postanowienie to, w wyniku rozpoznania skargi W.S., zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Rz 873/10. W motywach swojego orzeczenia Sąd wskazał, że przesłankami podmiotowymi warunkującymi dopuszczalność odwołania jest złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika wprost, że składający je nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Jeżeli zaś ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, w wyniku którego organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego - wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia wymagań ani postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, ani też decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W lakonicznym uzasadnieniu organ odwoławczy jedynie nadmienił, że skarżąca nie jest stronę tego postępowania, nie podając w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Nie wziął pod uwagę, że w toczącym się postępowaniu korzystała ze statusu strony, otrzymując również rozstrzygnięcie organu I instancji z pouczeniem o przysługujących jej środkach zaskarżenia, z których zgodnie z pouczeniem skorzystała. Rozpatrując sprawę ponownie WINB w R. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wydanym w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdził, że zażalenie Z. C. działającego imieniem W.S. jest niedopuszczalne. Organ wskazał, że jako środek kontroli postanowień podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, zażalenie służy stronie tylko jeśli kodeks tak stanowi. Skoro umorzenie postępowania zażaleniowego po rozpatrzeniu zażalenia Z.C. – pełn. W.S. było błędne, koniecznym byłoby ponowne rozpatrzenie złożonych zażaleń wszystkich stron toczącego się postępowania oraz poddanie rozważeniu organu wszystkich podniesionych w zażaleniach argumentów łącznie. Nie uchylenie przez Sąd w wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. II SA/Rz 873/10 postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] (utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej) spowodowało prawną niedopuszczalność rozpatrzenia zażalenia Z.C., pomimo zasadności skargi, a to z uwagi na treść przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. statuującego zasadę powagi rzeczy osądzonej. W wyniku rozpatrzenia zażalenia A.B. organ już wydał postanowienie ostateczne, więc za niedopuszczalną prawnie należy uznać należy możliwość rozpoznania w późniejszym terminie zażaleń pozostałych stron postępowania i wydanie kolejnego ostatecznego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła W.S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz obciążenie kosztami postępowania stronę przeciwną. Zarzuciła przedwczesne i niezgodne z prawem wydanie przez organ I instancji postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia Skarżąca chronologicznie opisała przedbieg postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowanej począwszy od 2003 r. Następnie w odniesieniu do kwestii będącej przedmiotem niniejszego postępowania wskazała, że WINB w R. popełnił błąd wydając 2 postanowienia – jedno o niedopuszczalności zażalenia z dnia [...] lipca 2010r. wydane w wyniku rozpoznania jej zażalenia, a drugie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia A.B., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji. Niezrozumiałe jest dla skarżącej stwierdzenie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011r., że autor zażalenia na etapie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej nie jest stroną postępowania i nie przysługuje mu prawo wnoszenia środków odwoławczych, tym bardziej że postanowienie powyższe zostało wydane po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Rz 873/10 i jest to juz 3 wyrok w sprawie. W dalszej części skarżąca podniosła zarzuty pod adresem projektu budowlanego wykonanego przez J.S. na potrzeby postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej oraz w zakresie prowadzenia postępowania przez PINB Podała definicję pojęcia opłaty legalizacyjnej wskazując, że cała procedura legalizacyjna nie jest prowadzona zgodnie z przepisami prawa budowlanego i jest załatwiana już przez 8 lat. Zaskarżone postanowienie, zdaniem skarżącej, jest zaprzeczeniem postanowienia z dnia [...] listopada 2009r. wydanego przez IWNB w R. Podkreśliła, ze wszystkie wydane przez PINB postanowienia w sprawie legalizacji budynku gospodarczo - garażowego zostały wydane w oparciu o dokumenty niezgodne prawem. W odpowiedzi na skargę WINB w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak już bowiem wskazano wcześniej w sprawie niniejszej toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Rz 873/10. Wyrokiem tym Sąd uchylił wydane uprzednio, na skutek zażalenia pełnomocnika skarżącej, postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzające postępowanie zażaleniowe w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W wyroku tym Sąd naprowadził, że jeśli ze złożonego odwołania wynika wprost, iż składający je nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Jeżeli zaś ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, w wyniku którego organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego - wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu uchybienia formalne, w tym zbyt lakoniczne uzasadnienie, w którym organ odwoławczy jedynie nadmienił, że skarżąca nie jest stroną tego postępowania oraz zalecił organowi dokonanie oceny interesu prawnego skarżącej. Objęte kontrolą Sądu w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. W jego uzasadnieniu organ nawiązał do powołanego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r. i stwierdził, że skoro umorzenie postępowania zażaleniowego po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika W.S. było w ocenie Sądu błędne, koniecznym byłoby ponowne rozpatrzenie złożonych zażaleń wszystkich stron toczącego się postępowania oraz poddanie rozważeniu organu wszystkich podniesionych w zażaleniach argumentów łącznie. Jednak w wyniku rozpatrzenia zażalenia A.B. organ już wydał postanowienie ostateczne (utrzymujące w mocy postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej), więc za niedopuszczalną prawnie należy uznać należy możliwość rozpoznania w późniejszym terminie zażaleń pozostałych stron postępowania i wydanie kolejnego ostatecznego postanowienia, bowiem naruszałoby to zasadę res iudicata i powodowało jego nieważność. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tym także wypełnienie wskazań Sądu zawartych w poprzednim wyroku, którymi organ z mocy art. 153 P.p.s.a. był związany, stwierdzić wypadnie, że wskazówki te nie zostały w całości uwzględnione. Przede wszystkim organ pominął analizę kwestii statusu strony przy ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Stwierdził niedopuszczalność zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a., jednakże rozstrzygnięcie to choć akcentuje inne przyczyny, jest trafne. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia możliwości zaskarżenia postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej pojawiła się w toku postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji budynku gospodarczo – garażowego. Budynek ten, jako wybudowany bez pozwolenia na budowę, podlegał reżimowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Przepis ten w ust. 1 przewiduje nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym jeżeli obiekt ten spełnia warunki określone w ust. 2 (zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem), możliwe jest odstąpienie od przymusowej rozbiórki i jego zalegalizowanie. Tryb legalizacji obiektu budowlanego uregulowany został w art. 48 ust. 2- 49 a) tej ustawy. Pierwszym jego etapem jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy (jeśli nie została zakończona) oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (art. 48 ust. 3 tej ustawy). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków stosuje się sankcje rozbiórki przewidzianą w art. 48 ust.1 ustawy. Jeżeli natomiast w wyznaczonym terminie nastąpiło przedłożenie dokumentów, traktuje się je jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Kolejnym etapem procesu legalizacji jest wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Przed wydaniem decyzji w tej sprawie, stosownie do treści art. 49 ust. 1, właściwy organ bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Dalsze czynności organu i obowiązki inwestora określają ust. 3-5 art. 49 ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W razie natomiast spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego(jeśli budowa została zakończona). Decyzje te mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zakończeniem procesu legalizacyjnego jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kwestie opłaty legalizacyjnej reguluje ponadto art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczący stawek kar tej opłaty oraz art. 49 a). Przepis ten stanowi, że w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót i wydania decyzji o rozbiórce, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi lub zaliczeniu w poczet kosztów wykonania zastępczego, jeśli wykonanie decyzji o rozbiórce odbywa się w trybie wykonania zastępczego. Z przytoczonych uregulowań wynika jasno, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a w postanowieniu o nałożeniu tej opłaty organ ustala jedynie wyliczoną na podstawie przepisów jej wysokość. W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.01.2010 r., VIII SA/Wa 262/09, System Informacji Prawnej LEX Nr 600453). Stanowi ono obowiązek organu w sytuacji stwierdzenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, natomiast uiszczenie opłaty jest uprawnieniem inwestora, przy czym w przypadku nieuiszczenia opłaty, organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu (wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.03.2011 r., II SA/Lu 890/10, LEX Nr 993496, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r., VII SA/Wa 2156/10, LEX Nr 954430). Skoro zatem wynikające z postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej uprawnienie ma wyłącznie inwestor, tylko on ma interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia. Z tych też powodów wniesienie zażalenia przez inne podmioty, chociaż uczestniczące w procesie legalizacyjnym, należy uznać za niedopuszczalne. Nie ma przy tym znaczenia fakt nieprawidłowego pouczenia skarżącej przez organ I instancji o możliwości złożenia zażalenia. Zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia W. S. jest zatem trafne, chociaż jego uzasadnienie sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Sąd uznał jednak wskazane naruszenia przepisów postępowania za nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co powoduje brak możliwości uwzględnienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może także stwierdzić nieważność takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż stwierdzone uchybienia nie skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.