II SA/Kr 109/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 listopada 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala UZASADNIENIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z 11 lipca 2011 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) na wniosek M. B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi na dz. [...] i części działki [...] realizowanych w dwóch etapach (budynek etapu pierwszego B1 na działce [...] wraz z obsługą komunikacyjną poprzez działkę [...] i przebudową wjazdu z działki [...] złączony w granicy z budynkiem, .etapu drugiego B2 realizowanym na części działki [...] wraz z parkingiem i obsługą komunikacyjną przez działki [...], [...] oraz przebudową wjazdu z działki [...]) z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy terenu, Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1: 1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej, Nr 3 – Wyniki analizy urbanistyczno architektonicznej (część tekstowa), Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna) stanowią integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął do organu 23 grudnia 2010 r., pismami z 3 marca 2011 r. oraz 7 marca 2011 r. wnioskodawca dokonał korekty wniosku w zakresie nazwy inwestycji. Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następujące opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 28 marca 2011 r. potwierdzającą aktualność opinii z 16 lutego 2011 r. w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z 25 lutego 2011 r. w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii, uchwałę Rady Dzielnicy III z 1. 03. 2011 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadają wymagane ustawą uprawnienia. Dodatkowo organ ustosunkował się do wniesionych w toku postępowania zastrzeżeń stron. Wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jej wydanie nie jest uzależnione od wyrażenia zgody przez strony postępowania i osoby trzecie, może być wydana także na wniosek podmiotu, który nie legitymuje się do nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jakimkolwiek tytułem prawnym, jak również w stosunku do nieruchomości obciążonych rozmaitymi ograniczonymi prawami rzeczowymi, a inwestor bierze na siebie ryzyko ewentualnego niezrealizowania inwestycji. W odpowiedzi na zastrzeżenia dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz miejsc postojowych organ wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie zostało poddane opiniowaniu przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Warunki określone przez w/w jednostkę zostały zamieszczone w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji (pkt. 4 d i f) i stanowić będą podstawę dla Inwestora do rozwiązań projektowych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy. Ponieważ wymogiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest m. in. to by teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej albo bezpośredni albo pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, ZIKiT stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia w/w wymóg i w opinii z 28 marca 2011 r. potwierdzającej aktualność opinii z 16 lutego 2011 r. dopuścił możliwość obsługi komunikacyjnej inwestycji zgodnie z wnioskiem Inwestora tj. z ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...] obr. [...], pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania w/w działkami na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji od właścicieli tych działek. W związku z powyższym, w przypadku gdy Inwestor nie wykaże się prawem do dysponowania działkami nr [...] i [...] obr. [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji (służebność przejazdu, współwłasność, itp.) na etapie pozwolenia na budowę nie powinien uzyskać w/w pozwolenia dla planowanej inwestycji). Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K., domagając się jej uchylenia, ewentualnie uchylenia i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia zarzucając naruszenie: - art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, iż przedmiotowe przedsięwzięcie pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy : spełnia warunki określone w w/w przepisach;. - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie, iż swoboda .zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, jeśli narusza prawa osób trzecich co ma miejsce w niniejszej sprawie; - art. 2 oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację pojęcia dostępu do drogi publicznej i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, mimo, iż brak jest zgody właściciela działek nr [...] i [...] obr. [...] na obsługę komunikacyjną działek stanowiących własność inwestora za ich pośrednictwem; - art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, mimo, iż zaistniały przesłanki do odmowy jej wydania, bowiem działki na których ma być realizowana pozbawione są dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu strona odwołująca się wskazała, że organ błędnie ustalił, iż działki, na których ma by być realizowana w/w inwestycja mają dostęp do drogi publicznej poprzez działki [...] obr. [...] i działkę nr [...] obr. [...], będącą współwłasnością spółdzielni. Działki te są faktycznie parkingiem dla mieszkańców bloków położonych przy ul. [...] w K., a właściciele działki nr [...] w tym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wydały zgody na jej wykorzystywane jako ciągu komunikacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 2 listopada 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w analizie dokonano charakterystyki obszaru objętego analizą, w tym terenu planowanej inwestycji, następnie przedstawiono funkcje zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz cechy tej zabudowy, tj. opisano, jako kształtuje się linia zabudowy, forma architektoniczna obiektów budowlanych, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Ustalono m. in., że na terenie inwestycji znajduje się istniejący budynek mieszkalny do rozbiórki wraz z zabudowaniami gospodarczymi, a teren ten sąsiaduje z działkami nr [...] i [...] zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi pięciokondygnacyjnymi. Ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna średniowysoka, niskie budynki usługowe w luźnej zabudowie oraz zabudowa usługowa w postaci pawilonów handlowych, a w obszarze analizowanym znajduje się działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (mieszkaniowe - usługowa), parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wynika z analizy, w przedmiocie ustalenia dla zamierzonej inwestycji linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nawiązano do zabudowy na działce nr [...]. Zastrzeżenia Kolegium wzbudziło jednak ustalenie organu l instancji w przedmiocie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz związanej z tym obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W zaskarżonej decyzji w załączniku nr 1 określono dostęp terenu inwestycji do dwóch dróg publicznych, tj. do drogi publicznej ul. [...] - jako dostęp bezpośredni, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jednocześnie do drogi publicznej ul. [...] - jako dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...]. Obsługa komunikacyjna inwestycji została przewidziana wyłącznie od ul. [...], jak zastrzeżono - pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania w/w działkami na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji od właścicieli działek. Ustalenia organu l instancji w tej mierze uwzględniają stanowisko zarządcy drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zawarte m. in. w opinii z 28 kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę a wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie "drogi wewnętrznej" - wobec braku definicji, na gruncie powoływanej ustawy – winno, ,, być rozumiane w sposób określony w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z definicją tego pojęcia z art.. 8 ust. 1 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Organ wskazał przy tym, że zagadnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie jest jednolicie rozumiane zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie, ale nawet przyjmując stanowisko, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej co do zasady jest wystarczający sam w sobie, w związku z czym wnioskodawca w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku legitymowania się - na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - tytułem prawnym do korzystania z drogi wewnętrznej, konieczne jest jednak spełnienie określonych warunków. Aby możliwe było stwierdzenie przesłanki wynikającej z ww. przepisu konieczne jest ustalenie, iż działki wskazane we wniosku jako mające zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, kwalifikują się jako droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18. 11. 2010 r., sygn. II OSK 1718/09, jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie dostęp pośredni terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] planowany jest poprzez działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] obr. [...]. Jednakże w odpisie mapy ewidencyjnej dołączonej do akt sprawy oraz stanowiącej również załącznik do zaskarżonej decyzji, obie w/w działki mają w całości oznaczenie "B - grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe". Tak samo z wypisów z rejestru gruntów dla w/w działek wynika, że w całości stanowią użytek "B", zaś właścicielem działki nr [...] jest Gmina K., a działki nr [...], szereg osób fizycznych. Żadna ze wskazanych wyżej działek nie posiada w ewidencji gruntów oznaczenia "dr", a więc w rozumieniu w/w przepisów nie można przyjąć, że; stanowi działkę drogową. Jednocześnie właściciele w/w działki sprzeciwiają się ich udostępnieniu w celu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, nie można przyjąć, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przy ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...]. Z kolei określony jako bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] wynika wyłącznie z tego, że teren objęty wnioskiem przylega do pasa drogowego ul. [...], natomiast samo to położenie nie skutkuje w tej sprawie zapewnioną faktyczną możliwością korzystania z bezpośredniego dostępu do tej drogi publicznej z terenu inwestycji. Ustalenie, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zostało również uzgodnione z zarządcą drogi i nie znajduje potwierdzenia w stanowisku przedstawionym przez ZIKiT, który -zgodnie z wnioskiem Inwestora - takiego dostępu nie przewidział i nie oceniał. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że w nazwie inwestycji wskazano, że obsługa komunikacyjna przewidziana została dla etapu B1 poprzez działkę nr [...], zaś dla etapu B2 poprzez działki nr [...], [...], [...] oraz dla obu etapów z przebudową wjazdu z działki nr [...]. Natomiast w załączniku nr 1 obsługa komunikacyjna została określona, jak o tym była mowa wcześniej, poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...]. Zatem kwestia określenia przewidywanej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji wymaga ujednolicenia, gdyż w tej sytuacji występuje niespójność mogąca stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji w oparciu o art. 113 kpa. Organ konkludował, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa. Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest w tych okolicznościach bądź od przedłożenia przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości wskazanych jako zapewniających obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, bądź takiej modyfikacji wniosku, która zapewni omawiany dostęp do drogi publicznej. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z orzecznictwem sądowym w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy brak jest podstaw prawnych do dokonywania oceny pod kątem wpływu planowanej inwestycji na dotychczasowe warunki zamieszkiwania mieszkańców sąsiednich budynków. Wobec tego podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące jakiejkolwiek uciążliwości dla sąsiednich, budynków w związku z ewentualną realizacją planowanej inwestycji, nie mogą być przedmiotem dokonywania przez Kolegium oceny w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: * art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji nie posiada pośredniego dostępu do drogi publicznej; * art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stanu faktycznego sprawy; * art. 107 § 3 kpa poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu l instancji; * art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nieprawidłowe jest stanowisko organu II instancji w kwestii braku podstaw do uznania istniejącej na działkach nr [...] i [...] drogi za drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi publicznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z drogi wewnętrznej. Za wystarczający tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Żadnego znaczenia nie może mieć przy tym fakt, że istniejąca na działkach nr [...] oraz [...] droga nie jest wyodrębniona na mapie ewidencyjnej i nie jest opisana oznaczeniem "dr". Zgodnie bowiem z poglądami doktryny i orzecznictwa dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków nie mogą mieć decydującego znaczenia przy określaniu faktycznego stanu zagospodarowania terenu, w tym do ustalania, czy na danej działce istnieje urządzona droga wewnętrzna. Wynika to chociażby z faktu, że ewidencja gruntów i budynków, jak wskazuje już jej nazwa, nie jest również dokumentem obejmującym budowle, w tym drogi. Są tam zawarte dane dotyczące gruntów i budynków, a nie budowli. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się budowla, np. droga, nadto są w dużej mierze nieaktualne, przykładowo ul. [...], która jest przecież drogą publiczną również nosi oznaczenie "B". Na działce nr [...] oraz fragmencie działki nr [...] znajduje się ogólnodostępny parking oraz ogólnodostępna droga dojazdowa do. budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Obiekty te zostały zrealizowane przez Gminę K. - Zarząd Budynków Komunalnych na podstawie decyzji z 12.12.2001 roku o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "budowa parkingu dla samochodów osobowych w rejonie ul. [...] w K. wraz z dojazdami do budynku mieszkalnego przy ul. [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...]". Fakt istnienia drogi wewnętrznej prowadzącej do terenu inwestycji potwierdzają również zdjęcia przedmiotowych nieruchomości oraz wyrys z mapy zasadniczej (sytuacyjno -wysokościowej), na której wyraźnie oznaczona jest przedmiotowa droga (opisana jako jezdnia kostka betonowa). Skarżąca podkreśliła, że gdy teren inwestycji leży przy drodze wewnętrznej brak jest podstaw do badania, czy wnioskodawca na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy posiada tytuł prawny do korzystania z przedmiotowej drogi. Takiego wymogu nie wprowadza bowiem ani przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepis art. 61 tej ustawy. Jednocześnie zawarty w załączniku nr 1 do decyzji zapis o bezpośrednim dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej odnosi się wyłącznie do faktycznego usytuowania terenu inwestycji, nie przesądza on natomiast o możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z ul. [...]. Okoliczność, iż teren inwestycji przylega do drogi publicznej niewątpliwie pozwala na uznanie, że ma on bezpośredni dostęp do drogi publicznej (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednak nie przesądza to o możliwości wykorzystania tego dostępu dla obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia (co podlega ocenie w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jeżeli bowiem faktyczne uwarunkowania uniemożliwiają wykorzystanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej dla obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia, realizacja inwestycji będzie wymagała wykorzystania dostępu pośredniego, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji nie mogła również stanowić wskazywana przez Kolegium rozbieżność pomiędzy nazwą inwestycji, a określonym w załączniku nr 1, do decyzji sposobem obsługi komunikacyjnej inwestycji (sprowadzająca się do pominięcia w nazwie inwestycji działki nr [...]). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu została poddana kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z 2 listopada 2011 r., znak: [...] uchylająca decyzję Prezydent Miasta K. decyzją z 11 lipca 2011 r., ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi na dz. [...] i części działki [...] realizowanych w dwóch etapach (budynek etapu pierwszego B1 na działce [...] wraz z obsługą komunikacyjną poprzez działkę [...] i przebudową wjazdu z działki [...] złączony w granicy z budynkiem etapu drugiego B2 realizowanym na części działki [...] wraz z parkingiem i obsługą komunikacyjną przez działki [...], [...], [...] oraz przebudową wjazdu z działki [...]) z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." w całości i przekazująca sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W związku z tym trzeba już na wstępie zauważyć, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 3 grudnia 2010 r. Dz. U. z 2011 r., Nr 6, póz. 18) tj. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym .rozpatrzeniu sprawy. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji- stosownie do treści dyspozycji z art. 107 § 1 i 3 kpa.. W świetle powyższego w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza dyspozycji treść art. 138 § 2 kpa, ponieważ decyzja organu l instancji nie odpowiada prawu, a wskazane przez organ odwoławczy naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialną podstawę decyzji organów l i II instancji stanowią przepisy ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowiący, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania. Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2(3. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu .zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku planu miejscowego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga - celem zachowania ładu przestrzennego - przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisach u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r., którego § 1 wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dach Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy przede wszystkim w całości podzielić stanowisko organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji wskazał, iż organ l instancji nie ustalił prawidłowo czy wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy teren przedmiotowej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, co jest wymagane przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści art. 2 pkt 14 cyt. ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. A zatem pośredni dostęp do drogi publicznej zapewnia alternatywnie: droga wewnętrzna lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, przy czym nie można pominąć ustalenia, że chodzi o drogę wewnętrzną, gdyż w przeciwnym razie wyrażenie "przez drogę wewnętrzną" byłoby w powołanym przepisie zbędne (por. wyrok NSA z 3. 11. 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, CBOSA). Zgodnie z definicją tego pojęcia z art. 8 ust. 1 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Trzeba przy tym zauważyć, że przepisy nie przewidują żadnego trybu ustanawiania drogi wewnętrznej, natomiast zewnętrznymi wskaźnikami dróg wewnętrznych są oznaczenia na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego gruntów zajętych pod takie drogi symbolami "dr", względnie nadanie uchwała Rady Gminy nazwy drodze wewnętrznej. Oznacza to również, że każda droga stanowiąca własność prywatną jest równoznaczna z droga wewnętrzną Natomiast w niniejszej sprawie organ l instancji przyjął, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z wnioskiem inwestora od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania ww. działkami na potrzeby komunikacyjne. W związku z tym w pierwszym rzędzie należy podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku aprobowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nie może być utożsamiany z dostępem faktycznym, a tylko takim dostępem wykazał się inwestor w niniejszej sprawie. Należy bowiem wskazać, że ww. działki w odpisie mapy ewidencyjnej i stanowiącej również załącznik do zaskarżonej decyzji, oznaczone są symbolem "B -grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe". Żadna z tych działek nie ma oznaczenia w ewidencji gruntów "dr", co wskazywałoby iż są to działki drogowe, a nadto właściciele działki nr [...] sprzeciwiają się udostępnieniu jej na cele obsługi komunikacyjnej. Tym samym należy uznać, że organ l instancji nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej na etapie warunków zabudowy nie może być również określony w sposób warunkowy, (wyrok NSA z 20.10. 2010 r. sygn. akt 1467/09 CBOSA) A tak uczynił organ l instancji wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż inwestor nie powinien uzyskać pozwolenia na budowę, gdy nie wykaże się prawem do dysponowania ww. działkami nr [...] i [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej. A zatem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji będzie musiał jednoznacznie ustalić, czy wnioskowany, do ustalenia warunków zabudowy teren posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], który w przypadku gdy jest dostępem pośrednim wymaga wskazania drogi wewnętrznej lub odpowiedniej służebności gruntowe, względnie innego dostępu do drogi publicznej. Nadto należy się zgodzić z organem II instancji, że ponownie rozpoznając sprawę organ l instancji doprowadzi do zgodności dane dotyczące oznaczenia działek po których odbywać się będzie obsługa komunikacyjna, ponieważ w nazwie inwestycji zamieszczonej w sentencji decyzji organu I instancji wskazano, iż dla etapu drugiego (budynek B2) obsługa komunikacyjna będzie przez działki nr [...], [...], [...] oraz dla obu etapów z przebudową wjazdu z działki nr [...] podczas gdy w załączniku nr 1 obsługa komunikacyjna została określona drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...]. Odnosząc się do pozostałych ustaleń uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej należy nadto wskazać, zarówno część graficzna wyników analizy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załącznik nr 1 decyzji l instancji) jak część graficzna wyników analizy (załącznik nr 4) sporządzone na odbitce z mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:1000 zawierają oznaczenia tylko części działek objętych analizą. W szczególności brak oznaczenia działek znajdujących się na wschód od linii rozgraniczających teren inwestycji. Nadto z ww. załączników, a także z graficznej części analizy nie wynika, iż teren inwestycji kubaturowej będzie realizowany nie tylko na działce nr [...], ale także na działce na części działki nr [...], jak organ ustalił w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując, że budynek pierwszego etapu B1 będzie realizowany na działce nr [...], natomiast budynek etapu drugiego B2 także na części działki nr [...]. Trzeba przy tym zauważyć że z ww. dokumentów wynika, iż działka o nr [...], na części której zgodnie z uzupełnionym wnioskiem oraz z treścią decyzji ma zostać zrealizowany budynek B2 znajduje się droga publiczna. Nie można uznać za prawidłowe ustalenia przez organ l instancji parametru z § 5 pkt 1 rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla przedmiotowej inwestycji kubaturowej. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 5 pkt 1 wskaźnik ten wyznaczany jest na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości w obszarze analizowanym. Natomiast zgodnie z analizą i jej wynikami organ l instancji ustalił powyższy wskaźnik dla planowanego przedsięwzięcia na 35% wskazując, że wskaźnik ten odpowiada dokładnie średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym. A zatem organ nie zastosował przy wyznaczaniu tego wskaźnika ust. 2. Trzeba jednak zauważyć, że wbrew regule wynikającej z ust. 1 w analizie nie uwzględniono wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, l tak wskaźnik wielkości zabudowy w obszarze analizowanym został obliczony z pominięciem działek nr [...], [...], [...]. Konkludując, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu l instancji ustalająca na wniosek M. B. warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie odpowiada warunkom wymaganym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z 26. 08. 2003 .r. i przepisy postępowania ( w tym art. 7, 77 § 1 kpa), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.