I OSK 1622/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Sz 11/12 w sprawie ze skargi R.N. na przewlekłość postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Sz 11/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpatrzeniu skargi R. N., stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku R.N. z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości i zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 2.500 zł (dwa tysiące pięćset złotych). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w dniu [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało postanowienie stwierdzające, iż postępowanie z wniosku R.N. w sprawie podziału działek nr [...] obręb W. gmina K. prowadzone jest przez Burmistrza [...] w sposób przewlekły i wyznaczyło temu organowi 30 dniowy termin na rozpatrzenie wniosku strony. R.N. w skardze do Sądu na bezczynność organu stwierdził, że postępowanie z jego wniosku w sprawie podziału jest prowadzone od 4 lat. Burmistrz [...] nagminnie i w rażący sposób narusza prawo. W tej sprawie wszystkie decyzje i postanowienia Burmistrza (było ich 5), zostały uchylone przez SKO [...]. SKO stwierdziło także bezczynność organu administracyjnego. Postępowanie Burmistrza w sprawie o podział nieruchomości narusza przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 35 kpa i doprowadziło skarżącego do strat finansowych. Podejmowane przez Burmistrza działania mają charakter pozorny, nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z przepisami prawa, a przewlekanie sprawy ma na celu przeciąganie postępowania do czasu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wyjaśnił, że przedłużające się postępowanie spowodowane jest brakiem ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Wykonując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zawarte w decyzji [...] z dnia [...] września 2009 r., organ wystąpił do R.N. o sprecyzowanie żądania. R.N. sprecyzował swoje żądanie we wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. i załączył 5 egzemplarzy projektu podziału wraz z wykazami zmian danych ewidencyjnych, następnie, na wezwanie organu, uzupełnił wniosek o wymagane dokumenty. Dołączone w dniu [...] listopada 2009 r. projekty podziału były inne niż wstępny projekt podziału, będący załącznikiem do postanowienia opiniującego [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., o czym R.N. został poinformowany pismem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. R.N. wystąpił z wnioskiem o "wydanie postanowienia o wymianie załącznika w postaci mapy wstępnego projektu podziału", na co organ nie wyraził zgody. Takie działanie strony potwierdza fakt, iż wstępny projekt podziału, stanowiący załącznik do postanowienia [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., jest rzeczywiście inny niż dołączone w dniu [...] listopada 2009 r. projekty podziału nieruchomości. W dniu [...] czerwca 2011 r. wydane zostało postanowienie, w którym organ odmówił pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek nr [...], obręb W. ze względu na stwierdzoną niezgodność z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lecz postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] sierpnia 2011 r. W tym samym czasie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie równolegle toczyły się dwie sprawy ze skarg R.N. – sygn. akt II SAB/Sz 117/11 oraz sygn. akt II SAB/Sz 119/11, z których zakończona została sprawa sygn. akt II SAB/Sz 119/11 poprzez wydanie postanowienia z dnia 19 października 2011 r. o odrzuceniu skargi, natomiast w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 117/11 w dniu 12 stycznia 2012 r. złożona została przez R.N. skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2011 r. Ponieważ organ dotychczas nie otrzymał z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zwrotu akt, dotyczących postanowienia odmawiającego pozytywnego zaopiniowania projektu podziału, postępowanie w tej sprawie nie mogło zostać zakończone i w dniu [...] stycznia 2012 r. wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o zatwierdzenie podziału działek nr [...], obręb W., na które R.N. w dniu [...] stycznia 2012 r. złożył zażalenie. Podniesiony przez skarżącego zarzut, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie Burmistrza [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., jest bezpodstawny, ponieważ nie może ono stanowić podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...] bowiem wstępny projekt podziału, będący załącznikiem do tego postanowienia, jest inny niż złożony przez stronę w dniu [...] listopada 2009 r. projekt podziału nieruchomości. Ponadto Burmistrz [...] wskazał, że w dniu [...] stycznia 2012 r. skierowane zostało pismo do SKO w S. o rozważenie wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 oraz art. 157 kpa wobec postanowienia Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. W ocenie organu postępowanie w sprawie jest nadmiernie wydłużone, jednakże postawa strony postępowania przyczynia się do takiego stanu rzeczy, gdyż poprzez kolejne skargi i inicjowanie postępowań sądowych prowadzi do sytuacji, że nie można dokończyć etapów postępowań, które leżą w kompetencji organu, a konieczne są do przeprowadzenia przed zakończeniem bieżącego postępowania. Uwzględniając skargę R.N. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o podział nieruchomości zostało wydanych przez Burmistrza [...] szereg rozstrzygnięć, które po ich zaskarżeniu przez skarżącego podlegały uchyleniu przez organ odwoławczy, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wraz z zaleceniami, co do toku postępowania. W każdym z powyższych przypadków Burmistrz jako organ prowadzący przedmiotowe postępowanie zobowiązany był do przestrzegania terminów załatwienia sprawy określonych przez kodeks postępowania administracyjnego. Z odpowiedzi Burmistrza [...] na skargę R.N. wynika, że organ oczekuje na uprawomocnienie się postanowienia sądu administracyjnego w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 117/11 i z uwagi na brak dokumentacji (przesłanej do Sądu w oryginale i bez sporządzenia potwierdzonych kopii) nie podejmuje żadnych czynności prowadzących do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, postawiony w rozpatrywanej skardze zarzut przewlekłości postępowania jest oczywiście uzasadniony. Wprawdzie organ na podstawie art. 36 kpa określił nowy (przedłużony) termin załatwienia sprawy, niemniej jednak z uwagi na przebieg postępowania i przedstawione uzasadnienie dla przesunięcia terminu załatwienia sprawy (tj. w oparciu o okoliczność, która znajduje się w gestii tego samego organu) - tego rodzaju działanie ocenić należy jako typowy przykład przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceny tej nie może zmienić fakt wydania (skutecznie zaskarżonego) postanowienia negatywnie opiniującego projekt podziału choćby z tej przyczyny, że od daty uchylenia tegoż rozstrzygnięcia organ pozostaje w bezczynności oczekując na rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie, który nie ma bezpośredniego znaczenia dla oceny dopuszczalności podziału. Ponadto, organ bezpodstawnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, uchylone zresztą przez SKO. Jest to tym bardziej rażące, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania uznało je za uzasadnione, trafnie wskazując przesłanki powyższego rozstrzygnięcia. Jednocześnie SKO wyznaczyło organowi 30-dniowy termin do rozpatrzenia wniosku strony. Jego efektem było niezgodne z prawem zawieszenie postępowania przez organ I instancji. W tej sytuacji zachodzi określona w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej ppsa, podstawa do uznania zasadności skargi na przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości, o co skarżący wystąpił do organu w 2008 r. Wyjaśnienie Burmistrza, iż powodem powyższej przewlekłości jest to, iż złożony przez skarżącego wniosek o zatwierdzenie projektów podziału działek zawiera projekt tego podziału niezgodny z tym, który został pozytywnie zaopiniowany w 2008 r. jest niezrozumiały, albowiem powyższa okoliczność nie stała na przeszkodzie końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w przewidzianych w art. 35 i art. 36 kpa terminach. Ze względu na czas prowadzenia postępowania i wielokrotne ewidentne naruszenie przez Burmistrza [...] art. 35 i art. 36 kpa uznać należało, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego konsekwencją jest uwzględnienie wniosku skarżącego o ukaranie organu grzywną, której wysokość – jako adekwatną do okoliczności sprawy Sąd określił na kwotę 2500 zł. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Sz 11/12 w części dotyczącej stwierdzenia, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzeniu temu organowi grzywny Burmistrz [...] zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 ppsa w sytuacji, gdy doszło do przewlekłości postępowania, lecz przewlekłość ta nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, i nie była zawiniona przez organ, a Sąd pierwszej instancji nie wskazał przesłanek, jakimi kierował się przy wymierzeniu organowi kary grzywny, - przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 141 § 4 ppsa, do którego doszło poprzez brak wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, iż doszło do rażącego naruszenie prawa oraz brak wyjaśnienia przyczyn nałożenia na organ grzywny w wysokości 2.500 zł oraz powołanie się w uzasadnieniu orzeczenia na nieistniejącą podstawę prawną w postaci art. 149 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 3 ppsa, - prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 6 ppsa w postaci wymierzenia organowi grzywny bez przeanalizowania zawinienia organu, wskazania przesłanek, którymi kierowano się wymierzając grzywnę, co w znacznym stopniu uniemożliwia wniesienie środka odwoławczego oraz instancyjną kontrolę orzeczenia w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie oparł je w skarżonych punktach na nieistniejącej podstawie prawnej, w szczególności art. 149 § 2 pkt 8 oraz 149 § 3 ppsa. Już samo tylko to naruszenie zaliczyć należy do kategorii naruszeń ciężkich, które skutkować winny uchyleniem zaskarżonego wyroku w skarżonej części. Przepis art. 141 § 4 ppsa można bowiem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis art. 141 § 4 ppsa może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd I instancji. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Organ prowadził postępowanie, w trakcie którego okazało się, iż plan miejscowy, który ma stanowić podstawę podziału nieruchomości, uchwalony został w sposób wadliwy, bez wskazania jakiego charakteru droga publiczna ma zostać w wykonaniu tego planu wydzielona. Ponadto w planie miejscowym w sposób niejednoznaczny określono linię zabudowy. Przeszkody te skutkowały problemami z zaopiniowaniem wstępnego projektu podziału, co stanowiło przeszkodę w załatwieniu sprawy strony. Ponadto także postawa strony, która poprzez wielokrotne skarżenie nawet korzystnych dla niej rozstrzygnięć prowadziła do konieczności przesyłania akt sprawy, czy to do organu wyższej instancji, czy to do sądów administracyjnych wskazuje, iż nie sposób przypisać organowi winy w nieterminowym załatwieniu sprawy w takim stopniu, aby uznać, iż naruszenie prawa przybrało postać naruszenia rażącego. W uzasadnieniu skarżonego orzeczenia brak jest analizy stanu faktycznego oraz sposobu wnioskowania Sądu pierwszej instancji, który pozwalałby na przyjęcie, iż Sąd przyjął jakieś wymierne wskaźniki celem oddzielenia normalnego naruszenia prawa od naruszenia rażącego. Z całą pewnością miernikiem tym nie może być wyłącznie czas prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.N. wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację mającą przemawiać za jej niezasadnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje zaistnienia przewlekłości prowadzonego przez siebie postępowania z wniosku R.N., podważa natomiast ocenę tej przewlekłości sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji oraz wymierzenie z tego tytułu grzywny. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" użyte w cytowanym art. 149 §1 nie może być utożsamiane wyłącznie z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ponieważ przewlekłość postępowania administracyjnego może być wynikiem naruszenia nie tylko norm prawa materialnego, do których w świetle wieloletnie praktyki orzeczniczej odnoszony jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ale często jest wynikiem naruszenia przede wszystkim norm procesowych. Ocenę zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa Sąd pierwszej instancji uzasadnił przede wszystkim stwierdzonymi okolicznościami faktycznymi, w ramach których organ orzekający kilkakrotnie wydawał rozstrzygnięcia, które były uchylane przez organ drugiej instancji, i nawet po wyznaczeniu przez organ nadzoru terminu 30 dni na rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., skarżący kasacyjnie termin ten znacznie przekroczył wydając stosowne rozstrzygnięcie dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r., które następnie zostało uchylone w wyniku złożenia przez R.N. zażalenia. Nie wynika natomiast z akt sprawy, aby zaistniałą przewlekłość postępowania skarżący kasacyjnie wyjaśnił w toku tego postępowania jakimikolwiek obiektywnymi okolicznościami, które wykluczyły dotrzymanie terminu rozpatrzenia sprawy wyznaczonego w postanowieniu organu nadzoru z dnia [...] grudnia 2010 r. Również oczekując na rozpatrzenie skargi w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 117/11 skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, aby orzeczenie Sądu w tej sprawie miało jakiekolwiek znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w której została stwierdzona przewlekłość. Wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, czas prowadzenia postępowania administracyjnego stanowi jedną z podstawowych zasad, skoro w art. 12, art. 35 i art. 36 kpa ustawodawca określił reguły dotyczące terminu prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ocenił zaistnienie w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem przepisów określających termin jego prowadzenia (art. 35 kpa) oraz określających czynności podejmowane w przypadku jego niedotrzymania (art. 36 kpa). W konsekwencji takiej oceny zaistniałej przewlekłości postępowania prawidłowo Sąd pierwszej instancji wymierzył również skarżącemu kasacyjnie grzywnę, której wysokość ustalił i tak poniżej jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (por. komunikat Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011 r. – M.P. z 2012 r. poz. 63), gdy według art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ppsa grzywna może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Z powyższych względów zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 2 oraz art. 154 § 6 ppsa należy uznać za nieuzasadniony. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku, ponieważ jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia oczekiwań wnikliwości formułowanych w skardze kasacyjnej, to jednak jest ono wystarczające do wydanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Nieprawidłowo natomiast w zaskarżonym wyroku wskazano, jako podstawę rozstrzygnięcia, art. 149 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 3 ppsa, ponieważ w art. 149 ppsa nie ma przytoczonych jednostek redakcyjnych. Naruszenie to nie ma jednak znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazano art. 149 § 1 ppsa, określający podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.