II SA/Łd 190/12

Dnia 5 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem R. G. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie przyznania J. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem R. G., argumentując, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. W odwołaniu do tej decyzji J.G. podniosła, że mąż jest chory psychicznie, całkowicie ubezwłasnowolniony i wymaga stałej pomocy innej osoby. Obecnie, po śmierci rodziców, tylko ona może taką opiekę sprawować i nie jest w stanie kontynuować zatrudnienia. Z tego też powodu strona wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 ust. 1 i ust.5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r. nr 205, poz. 1212), dokonano nowelizacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, która weszła w życie z dniem 14 października 2011 r. Kolegium przytoczywszy następnie treść dyspozycji art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywiodło, że zgodnie z wolą ustawodawcy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje żadnej pracy, osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim. Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy współmałżonek ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku rodzica (lub rodziców) jest to dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie J.G. przesłanek tych nie spełnia, ponieważ pozostaje w związku małżeńskim. Przepisy prawa określające warunki przyznania świadczenia i zasady jego wypłaty zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób kategoryczny i jednoznaczny, nie przewidując żadnych wyjątków i nie dając możliwości organom administracji publicznej orzekania na podstawie uznania administracyjnego. Dlatego też wobec tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadnym było wydanie decyzji o odmowie przyznania rzeczonego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tym kontekście legalność zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stosownie do regulacji art. 135 p.p.s.a., stwierdził, iż nie mogły one pozostać w obrocie prawnym, ponieważ organy obu instancji naruszyły prawo materialne w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, istotna jest odpowiedź na pytanie, czy J.G. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem R. G. W ocenie organów orzekających rozważane świadczenie nie przysługuje wnioskodawczyni, a to z tego powodu, że obecne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń, na których zgodnie z obowiązującymi przepisami ciąży obowiązek alimentacyjny, nie przewidując prawnej możliwości przyznania świadczenia osobie wymagającej opieki, jeżeli pozostaje ona w związku małżeńskim, co wprost wynika z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Zdaniem Sądu zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na aprobatę. W rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1a. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 wspomnianej ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W przekonaniu Sądu wykładnia językowa cytowanej normy prawnej zastosowana przez Prezydenta oraz Kolegium faktycznie prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem nie przysługuje skarżącej, ponieważ przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wyklucza prawną możliwość jego przyznania. Zastosowana wykładnia stricte gramatyczna przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, wspomnianej ustawy, jest jednak jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a obecnie dodane "chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Takie rozwiązanie normatywne wynikało mianowicie z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w skrócie k.r.o.) w art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei, obowiązek alimentacyjny między małżonkami bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem, zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny, chyba że ten współmałżonek legitymował się również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wówczas prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno przysługiwać innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wspomnianym wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (opubl. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił w tym miejscu szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił – analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie w/w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. W konsekwencji wspomnianego orzeczenia przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 2 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (...). Zaś nowelizacja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiąca odpowiedź na sygnalizację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10, wprowadzona ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ..., (Dz. U. nr 205, poz. 1212) przyjęła zasadę, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, co konsekwentnie nawiązuje do dawnego brzmienia art. 17 ust. 1, który przewidywał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Tak więc, w dalszym ciągu mamy do czynienia z sytuacją, że przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, a tym samym, należy zastosować wykładnię systemową i celowościową, zgodną ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W przekonaniu składu orzekającego obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony, tylko i wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ów obowiązek wynika w przekonaniu Sądu także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o., które to przepisy stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to - według Sądu – przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08 (https://cbois.nsa.gov.pl), obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek ma bowiem swoje umocowanie nie tylko w systemie norm moralnych, ale także norm prawnych. Małżonek należy bowiem do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia alimentacyjnego. Podsumowując, Sąd stoi na stanowisku, że brzmienie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 a ustawy daje prawną możliwość przyznania świadczenia osobie, sprawującej opieką nad małżonkiem. Okoliczność, że J. G. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem, a nie nad własnym dzieckiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., z powodu naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną i dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która nie będzie prowadziła do wniosku o wewnętrznej sprzeczności tej ustawy oraz będzie umożliwiała najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. B.C.