II SA/Łd 114/12

Dnia 5 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy J. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Starosta B. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. Z. i P. Z., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A. M. Z. i P. Z. s.c. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę agrobiogazowni rolniczej o mocy 0,5 MW na działce nr 434/2, położonej w miejscowości J., argumentując że projektowana inwestycja sprzeczna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeżów Działka nr 434/2 zgodnie z postanowieniami planu położona jest na terenach oznaczonych symbolem "R", czyli na terenach rolnych przeznaczonych do zagospodarowania rolniczego. Zdaniem organu I instancji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeżów ograniczają katalog obiektów, które możliwe są do realizacji na wskazanej wyżej działce oraz w jej rejonie, wskazując dopuszczenie lokalizacji nieuciążliwej zabudowy rolniczej związanej z gospodarstwem rolnym w tym siedlisk rolniczych. Planowana agrobiogazownia – w ocenie Starosty – nie należy do żadnej z wymienionych kategorii, nawet jeśli do wytwarzania energii wykorzystuje się odpady rolnicze. Zdaniem organu I instancji z uwagi na ograniczenie możliwego negatywnego oddziaływania biogazowi na siedliska ludzkie w postaci emisji hałasu, spalin, nieprzyjemnych zapachów oraz na konsekwencje możliwych awarii biogazownia winna być lokalizowana na działkach przeznaczonych wyłącznie dla biogazowni. Starosta zaznaczył ponadto, że przy wydawaniu decyzji uwzględnił pisma stron odnoszące się do możliwych uciążliwości, głównie odoru i nieprzyjemnych zapachów oraz wziął pod uwagę niepokoje społeczne związane z realizacją spornej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji M. Z. i P. Z. wnieśli o zmianę decyzji Starosty poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący zarzucili decyzji: 1) naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązującą zasadą legalizmu działania organów administracji publicznej i wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, oraz poprzez wydanie decyzji, będącej wynikiem uwzględnienia wyłącznie nieuzasadnionego interesu społecznego przeciwników inwestycji, wbrew słusznemu interesowi inwestorów; 3) naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; zamiast stanowiska organu I instancji, część zaskarżonej decyzji jedynie przytacza argumenty stron postępowania, co nie pozwala poznać merytorycznego stanowiska Starosty B., uzasadniającego odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę; 4) naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. nr 132, poz. 877 ze zm.) w zw. z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. nr 16, poz. 94), poprzez błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji bezzasadne przyznanie prawa strony postępowania W.P., G.B., K.P. oraz [...] Kolei Wąskotorowej; 5) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397), poprzez jego niezastosowanie w sprawie i bezzasadne przyjęcie, pod wypływem społecznej presji tezy o uciążliwości inwestycji, gdy inwestycja ta nie wymaga nawet sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko; 6) naruszenie przepisów prawa miejscowego, tj. uchwały Rady Gminy Jeżów nr XXXI/195/02 z dnia 14 marca 2002 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 99, poz. 1697 z dnia 7 maja 2002 r.) w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez błędną, dowolną i zawężającą interpretację treści planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że plan ten musi wprost wskazywać tereny, na których możliwa jest wyłącznie lokalizacja biogazowni, a na terenach oznaczonych literą "R", dopuszczających lokalizację "nieuciążliwej zabudowy rolniczej, związanej z gospodarstwem rolnym" nie można wznosić agrobiogazowni, nie wymagających sporządzania oceny oddziaływania na środowisko. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, zbiorniki biogazu i komory fermentacyjne o pojemności większej niż 100m3 powinny być lokalizowane na działkach przeznaczonych wyłącznie dla biogazowni, a odległości, o których mowa w ust. 1, powinny być co najmniej dwukrotnie większe. W projekcie, zgodnie z regulacją § 7 ust 2 wspomnianego rozporządzenia, określono odległości komór fermentacyjnych i zbiorników biogazu o pojemności powyżej 100m3, co więcej na działce nr 434/2 zlokalizowana jest wyłącznie projektowana biogazownia, wobec czego warunki powyższego przepisu są w rozpoznawanej sprawie spełnione. W ocenie organu odwoławczego nadinterpretacją jest stwierdzenie organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedwczesna. Zdaniem Wojewody przepis § 7 ust. 2 wspomnianego wyżej rozporządzenia nie uzależnia wyznaczenia lokalizacji biogazowni od wskazania jej w planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przepisy zawarte w tym rozporządzeniu dotyczą "budowli rolniczych", do których zaliczono także biogazownię. Na rozpatrywanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeżów zatwierdzony uchwałą Nr XXXI/195/02 Rady Gminy Jeżów z dnia 14 marca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 99, poz. 1697 z dnia 7 maja 2002 r.). Działka, na której zaprojektowano inwestycję leży na terenach określonych w planie symbolem "R", dla którego w ustaleniach ogólnych plan przewiduje przeznaczenie: do zagospodarowania rolniczego. Są to grunty rolne (w tym tereny upraw polowych i plantacji, tereny pod obiektami związanymi z gospodarstwem rolnym), drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzenia melioracji wodnych i przeciwpowodziowych oraz przeciwpożarowych, ujęć wody dla potrzeb rolnictwa, oczek wodnych i torfowisk, obszary zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa z dopuszczeniem lokalizacji nieuciążliwej zabudowy rolniczej, związanej z gospodarstwem rolnym, w tym siedlisk rolniczych oznaczonych symbolem "MR". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje terenów, na których byłaby możliwość lokalizacji biogazowni. Dlatego też - zdaniem organu odwoławczego - projektowana inwestycja winna być zgodna z przepisami szczególnymi, w tym przypadku z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a nadto odpowiadać zapisom planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda uznał za trafne stanowisko odwołujących, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 10, poz. 1397) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ II instancji podzielił również zarzut odwołujących dotyczący ustalenia stron niniejszego postępowania, podnosząc, że organ I instancji ustalił strony postępowania nie uzasadniając jednak, w jaki sposób określił obszar oddziaływania inwestycji. Stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę mogą być tylko właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, zaś określenie obszaru oddziaływania w przedmiotowym postępowaniu winno nastąpić z uwzględnieniem regulacji § 7 ust. 2 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i odległości od urządzeń biogazowni. Wojewoda podkreślił dodatkowo, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji podniósł kwestię naruszenia przedmiotową inwestycją interesu lokalnej społeczności, co jest argumentem pozaprawnym, nie wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazując następnie na dyspozycję § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2000 r., nr 120, poz. 1133 ze zm.), zauważył, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać (...) część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem mapa, na której wykonano projekt zagospodarowania działki będący częścią zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego nie spełnia wymagań powyższego przepisu, co niewątpliwie uszło uwadze organu I instancji. Konkludując Wojewoda wskazał, że stwierdzonych wyżej wadliwości nie można konwalidować w toku postępowania odwoławczego, dlatego też konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanej wyżej niezgodności projektu i dopiero po upływie określonego w postanowieniu terminu wydać decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Jeżów wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i utrzymanie w mocy decyzji Starosty B. z dnia [...] r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę agrobiogazowni rolniczej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W motywach skargi podniesiono zarzut naruszenia: art. 553 Kodeksu cywilnego; § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie; przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeżów zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Jeżów nr XXXI/195/02 z dnia 14 marca 2002 r. Zdaniem strony skarżącej projektowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeżów, wobec czego organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania M. Z. i P. Z. w odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie z dnia 14 marca 2012 r. wnosili o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skład orzekający badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylającej w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę agrobiogazowni rolniczej o mocy 0,5 MW, na działce nr 434/2, położonej w miejscowości J. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości fakt, iż organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie Sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w pełni aprobuje przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Lex nr 992501). Analiza motywów decyzji będącej przedmiotem skargi dowodzi, iż Wojewoda [...] stosując tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. zarzucił Staroście B. wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), kwestionując przede wszystkim zasadność stanowiska tego organu o braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jeżów, zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/195/02 Rady Gminy Jeżów z dnia 14 marca 2002 r. (Dz.Urz. Woj. Łódz. Nr 99, poz. 1697 z dnia 7 maja 2002 r.) oraz z regulacją § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. nr 132, poz. 877 ze zm.), przedstawiając jednocześnie własne zdanie w tym przedmiocie. Co istotne, Wojewoda nie zarzucił organowi I instancji uchybień proceduralnych. Nie wskazał też na konieczność uzupełnienia braków w stanie faktycznym sprawy, a ponadto nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który uzasadniał usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niezależnie od wspomnianego uchybienia Sąd nie podzielił stanowiska organu orzekającego, co do konieczności uzasadnienia przez organ I instancji sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i ustalenia na tej podstawie katalogu stron postępowania z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W przekonaniu Sądu organ I instancji uwzględniając przede wszystkim charakter inwestycji zgodnie z wymogami obowiązującego prawa określił obszar jej oddziaływania, a co za tym idzie podmioty, którym w tym postępowaniu przysługiwał przymiot strony. W opinii składu orzekającego brak było również jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przez Wojewodę [...] mapy, na której wykonano projekt zagospodarowania działki będący częścią projektu budowlanego, albowiem wbrew twierdzeniu organu, załączona mapa odpowiada wymogom § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133). Bez wątpienia została ona sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego, zapewniającej czytelność projektu zagospodarowania działki lub terenu. Podsumowując, wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był usunąć zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Mając na względzie charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z przepisami prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] uwzględni poczynione wyżej rozważania i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku mając na względzie regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a. B.C.