II OSK 1556/12

Dnia 2 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 21/12 w sprawie ze skarg J.P. oraz M.H. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 grudnia 2010 roku nr III/31/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok w zakresie punktów 1 i 3 i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. II OSK 1556/02 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. II SA/Gd 21/12, WSA w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 22 grudnia 2010 r., nr III/31/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chylonia w Gdyni rejonu Parku Kilońskiego w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 5736 m2 karata mapy 22, KW nr [...] położonej na obszarze objętym kartami terenu nr [...] i [...]. Sąd stwierdził, że wniesiona skarga dotyczyła całej ww. uchwały, jednak skarżące jako właścicielki jedynie działki [...] posiadały interes prawny tylko w zakresie dot. tej działki. Wg Sądu Rada nadużyła władztwo planistyczne przeznaczając ww. działkę pod zieleń urządzoną - Park Kiloński wprowadzając na tym terenie zakaz zabudowy i uchwalając takie przeznaczenie nieruchomości skarżących, które umożliwia korzystanie z nieruchomości skarżących innym osobom, niezależnie od ich woli, a mimo to nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego. Rada podjęła uchwałę z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, naruszając art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną złożyła Rada zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu istotnej części akt sprawy przy ustalaniu stanu sprawy w postaci treści odpowiedzi na skargę, z których wynika, że Rada szczegółowo wykazała rzeczywisty i usprawiedliwiony cel regulacji wskazanych w planie, a tym samym granice władztwa planistycznego zostały zachowane, podczas gdy obowiązkiem sądu było rozstrzygniecie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu sprawy, tj. w sposób określony w art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ww. ustawy, a nie w sposób wybiórczy i dowolny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada m.in. wskazała na wiążące ją Studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (uchwała nr XVII/400/08 z 27 lutego 2008 r.) oraz że za nieprawidłową należy uznać interpretację ustawy przez Sąd, skoro wniosek o przekroczenie granic władztwa planistycznego wyprowadzony został wyłącznie z jednego ustalenia, że zaskarżony plan nie przewiduje żadnej inwestycji celu publicznego. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących - właścicielek działki nr [...] wniósł o jej oddalenie, wywodząc że wprowadzony zakaz zabudowy godzi w prawo właściciela, a Sąd słusznie wskazał iż zakres władztwa planistycznego musi uwzględnić prawo własności. Zaskarżona uchwała stanowi praktyczne wywłaszczenie skarżących z prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga kasacyjna jest zasadna wobec naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów wskazanych w tejże skardze. Zasadny jest przede wszystkim zarzut skargi kasacyjnej pominięcia przy rozpoznawaniu skargi treści odpowiedzi na skargę. W szczególności mocno należy podkreślić, że w odwiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni expressis verbis wywodziła. "Teren będący własnością skarżących znajduje się graniach obszaru ochronnego Głównego "Zbiornika Wód Podziemnych nr 110 Pradoliny Kaszubskiej i rzeki Redy. Przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] pod zieleń urządzoną jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (uchwała RMG nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r.) wg którego przedmiotowa działka stanowi fragment obszaru określonego jako tereny zieleni urządzonej (parki, bulwary, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90%. Ustalenia Studium były wiążące przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Powyższe stwierdzenie pozostało zupełnie poza obszarem zainteresowania i rozważań Sądu. Nie było bowiem ono przedmiotem jakiejkolwiek oceny ze strony Sądu. Stanowi to istotne uchybienie, zważywszy że po myśli przepisu art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia stadium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Co prawda uzasadniając odpowiedź na skargę Rada Miasta Gdyni nie przedłożyła rzeczonego Studium. Obowiązkiem Sądu jednak w tej sytuacji było - zważywszy właśnie na treść odpowiedzi na skargę- a także treść przywoływanego powyżej przepisu art. 9 ust. 4 wezwać Radę Miasta Gdyni do uzupełnienia akt, przez dołączenie odpisu uchwały Nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r. Następnie ustaliwszy treść Studium i po ustaleniu czy nie była ona przedmiotem oddzielnego zaskarżenia rzeczą Sądu było przeprowadzenie analizy Studium oraz dokonanie oceny zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdynia z 22 grudnia 2010 r. nr III/31/10 właśnie w konfrontacji z Studium, w kontekście przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Już tylko samo to istotne uchybienie orzekającego Sądu było wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i 3 i przekazania sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Zasadne są jednak także i pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. W szczególności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Sądu I instancji nieprawidłowo zawęziła zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie ustawowego określenia "inwestycji celu publicznego" definiuje art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6. Nie można zdecydowanie jednak sprowadzać planu zagospodarowania wyłącznie do katalogu inwestycji celu publicznego ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim wypada zauważyć - co powinno być oczywiste - że zakresu terytorialnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może w żadnej mierze determinować struktury własności działek objętych planem, skoro możliwe jest w szczególności uchwalenie planu dla terenu całej gminy (art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r.). "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." (art. 6 ust. 1 tej ustawy). W myśl przywołanej ustawy, tylko najdalej idąca ingerencja planisty zmusza gminę do przejęcia własności nieruchomości. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 36 ust. 1 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. Przepis ten stanowi bowiem: "Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r. - II OSK 2109/10) wskazano, że określenie terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego, jest tylko jednym z wielu możliwości rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r.). Określone ustawą z 27 marca 2003 r. zasady których winna przestrzegać Rada Gminy jednoznacznie wskazują, że plan sporządzać można niezależnie od tego czy na terenie objętym planem będą przewidziane jakiekolwiek inwestycje celu publicznego; brak takich inwestycji, ustalenie w planie wyłączenie innych form zagospodarowania terenu samo przez się nie przesądza o sprzeczności takiego planu z treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też należało uznać, że w zaskarżonym wyroku Sąd nieprawidłowo zinterpretował ustawę, skoro wniosek o przekroczeniu granic władztwa planistycznego wyprowadził wyłącznie z jednego ustalenia, że zaskarżony plan nie przewiduje żadnej inwestycji celu publicznego. Analiza treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi także do wniosku, że zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa. W tym stanie rzeczy uznając skargę kasacyjną za zasadną na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji. W. Jarzembski M. Stahl J. Stelmasiak