I SA/Gl 132/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Teresa Randak, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 28 października 2010 r. nr LIII/611/10 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 5 ust. 3 i § 7. Skargą z dnia 31 października 2011 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie zaskarżył uchwałę Nr LIII/611/10 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 28 października 2010 r. ( Dz. U. 2010 r. Śląsk. Nr 268, poz.4435 ) w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych, mających charakter cywilnoprawny, przypadających gminie i jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga będzie stanowić pomoc publiczną oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił : a) obrazę art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ( Dz. U. 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej również ustawa, w związku z art. 7, art. 94 Konstytucji RP stanowiące rażące naruszenie prawa poprzez ustanowienie w § 7 zaskarżonej uchwały, że burmistrz może uchylić się od skutków złożenia oświadczenia o umorzeniu, odroczeniu terminu zapłaty lub rozłożeniu na raty należności, jeżeli wyjdą na jaw dowody, iż okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, na podstawie których należność umorzono, odroczono termin płatności lub rozłożono na raty, okazały się fałszywe, podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustanawiania tego rodzaju uregulowań; b) obrazę art. 59 ust. 2 ustawy oraz § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez ustanowienie w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, iż ulgi o których mowa w ust. 2 udziela się gdy wartość pomocy brutto łącznie z wartością innej pomocy de minimis dla jednego przedsiębiorcy otrzymanej przez niego w okresie bieżącego roku kalendarzowego oraz dwóch poprzedzających go lat kalendarzowych nie przekracza kwoty stanowiącej 200 tys. euro, a w przypadku podmiotu gospodarczego działającego w sektorze transportu drogowego 100 tys. euro, podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do uregulowania wskazanej materii za pomocą uchwały, a poprzez powtórzenie w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały rozstrzygnięć przewidzianych w rozporządzeniu Komisji ( WE ) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis – naruszenie zasad techniki prawodawczej, które mogą spowodować błędną wykładnię przepisów, sugerując, że normy prawa powszechnie obowiązującego, wiążą jedynie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 7 oraz § 5 ust. 3. Uzasadniając skargę, skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała obowiązuje od dnia 31 grudnia 2010 r. oraz wskazał na art. 94 i art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie przytoczył treść art. 59 ust. 1 i 2 ustawy stwierdzając, że przepis ten nie przyznaje radzie gminy upoważnienia do regulacji jakie przewidziano w § 7 uchwały, w zakresie określenia zasad i przesłanek uchylenia się przez organ od złożenia oświadczenia w przedmiocie udzielania ulgi. W tej materii powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r. "sygn. akt III SA/Wr 230/1" i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r. "sygn. U 19/97". Podkreślił, że regulacja zawarta w art. 59 ust. 2 ustawy dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym, a zatem zastosowanie znajdują tu unormowania Kodeksu cywilnego w zakresie wad oświadczeń woli, które nie mogą być modyfikowane przez wprowadzenie innych regulacji. W każdym bowiem przypadku modyfikacja przepisów kodeksowych, czy też wskazanie wyjątków wynikać może z przepisów szczególnych, a takich ustawa o finansach publicznych nie zawiera. Dodatkowo prokurator wskazał na przepis art. 58 ust. 2 ustawy, który do przedmiotowych czynności z art. 59 ust. 2 tej ustawy nakazuje stosowanie przepisów prawa cywilnego. Prokurator zauważył, że upoważnienie z art. 59 ust. 2 ustawy nie przyznaje Radzie kompetencji do określenia górnego limitu pomocy de minimis, a zgodnie zasadami prawidłowej legislacji organ powinien poprzestać na odesłaniu do odpowiedniego rozporządzenia Komisji ( WE ),, nie zaś powielać w uchwale regulacji europejskich, wiążących Państwa Unii na mocy art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską ( TWE ) ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 352/10). Wskazał, że wielokrotnie w orzecznictwie administracyjnym zwracano uwagę na bezprawność i ryzyko wprowadzania w uchwałach materii regulowanych już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych oraz stwierdził, że zgodnie z § 137 w związku z § 143 powołanego wyżej załącznika , w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, zaś naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy twórcy prawa powszechnie obowiązującego ( tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08). Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Pszczynie reprezentowana przez Burmistrza Pszczyny wniosła o umorzenie postępowania podnosząc, że na sesji Rady w dniu 24 listopada 2011 r. postanowiono zmienić § 5 i uchylić § 7 zaskarżonej uchwały podejmując uchwałę nr XIII/176/11, która wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Po dokonanej zmianie uchwała nie zawiera przepisu o treści odpowiadającej zaskarżonemu § 5 ust. 3 uchwały. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. pełnomocnik organu wskazał, że uchwała zmieniająca skarżony akt weszła w życie w dniu 7 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych " w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadająca jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umorzone albo ich spłata może być odroczona lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4". Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 ustawy "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osoby uprawnione do udzielania tych ulg". Stosownie do treści art. 94 Konstytucji R.P. "organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Ustawą taką jest m.in. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), która w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obejmujących na obszarze gminy, zaś w art. 41 ust. 1 przewiduje, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W myśl art. 7 Konstytucji R.P. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza zakaz domniemania kompetencji takiego organu i nakaz podejmowania wszelkich działań w oparciu o normę kompetencyjną wyłącznie w zakresie przez normę tę wyznaczonym. Warto również zauważyć, że Konstytucja wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa miejscowego ( art. 87 Konstytucji RP), przy czym, aby dana uchwała mogła być uznawana za akt prawa miejscowego musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie regulujące, w sposób generalny i abstrakcyjny, konkretne kwestie (sprawy ) w granicach upoważnienia ustawowego. "Niedopuszczalnym jest, by przepisy prawa miejscowego, będące przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe" ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1/09 ) bądź by dotyczyły materii, której regulacja przynależy ustawodawcy krajowemu lub kwestii bezpośredniego stosowania umów, o których mowa w art. 91 Konstytucji R.P., w tym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. "Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego ( tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11). Stosownie do § 137 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) " W uchwale (...) nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń." Przepis ten dotyczy ( odpowiednio ) aktów prawa miejscowego ( § 143 Załącznika). "Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie" ( tak wyrok WSA w Gorzowie z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 471/06). Naruszenie tej zasady "może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy" ( tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/09). Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Prokuratora o rażącym naruszeniu prawa w zakresie uregulowań zawartych w § 5 ust. 3 i § 7 skarżonej uchwały. Z treści art. 59 ust. 2 ustawy nie wynika bowiem upoważnienie do uchwalenia przez lokalnego prawodawcy górnego limitu wymienionej tam pomocy w sytuacji, gdy kwoty stanowiące taki limit wynikały wprost z rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do pomocy de minimis ( Dz. Urz. UE L Nr 379 z dnia 28 grudnia 2006 r.). Przepisy ustawy o finansach publicznych w tym art. 59 ust. 2 tej ustawy nie zawierają również upoważnienia do określenia warunków w jakich burmistrz może uchylić się od skutków złożenia oświadczenia woli i to w sposób modyfikujący uregulowania tej kwestii zawarte w ustawie Kodeks cywilny ("Wady oświadczeń woli" Ks. I tyt. IV. dział IV); skoro w omawianym zakresie ustawa odsyła do przepisów prawa cywilnego. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że przepisy § 5 ust. 3 i § 7 skarżonej uchwały są sprzeczne z art. 7 i art. 94 Konstytucji R.P., art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ostatniej ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność tą powoduje każde istotne ( rażące ) naruszenie prawa przez organ gminy. Skoro zaskarżona uchwała we wskazanej części zawierała istotne wady, mające jednocześnie cechy rażącego naruszenia prawa, Sąd w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012. 270) orzekł o stwierdzeniu nieważności tej uchwały w części określonej w § 5 ust. 3 i § 7. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpił przypadek opisany w art. 161 § 1 pkt 3 wymienionej wyżej ustawy, gdyż uchwała Nr XIII/176/11 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 24 listopada 2011 r. zmieniająca § 5 i uchylająca § 7 skarżonej uchwały weszła w życie z dniem 7 stycznia 2012 r. i nie znajdowała zastosowania w okresie obowiązywania uchwały zmienionej ( tj. w czasie od 31 grudnia 2010 r.). "Wydanie uchwały uchylającej poprzednią uchwałę po wniesieniu na nią skargi do Sądu I instancji nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem od momentu, gdy skarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili jej uchylenia przez kolejną uchwałę, funkcjonowała w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne" ( tak postanowienie NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 327/10). Sytuacja taka ( jej możliwości ) zaistniała w niniejszej sprawie.