II OSK 126/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/10 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 maja 2010 r. nr 244/10 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/10, oddalił skargę Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 maja 2010 r. nr 244/10 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Starosta Pruszkowski decyzją z dnia 30 grudnia 2009r. zatwierdził projekt budowlany dla: [...] Sp. z o.o. i udzielił pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z infrastrukturą naziemną i podziemną (garażami) na terenie działki nr ew. 149/3 obręb 01 przy ul. [...] w P. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 4 maja 2010 r. działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. i J. M. oraz Z. M. uchylił decyzję Starosty Pruszkowskiego z dnia 30 grudnia 2009r., Nr 199/P/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, iż Starosta Pruszkowski w wezwaniu z dnia 13 lipca 2009 r. zobowiązując inwestora do przedłożenia opinii Starosty w zakresie zarządzania ruchem oraz pozytywnej opinii Wydziału Zarządzania Kryzysowego Gminy Piastów w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, informuje jednocześnie inwestora o brakach w dokumentacji projektowej stanowiących naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które nie podlegają ww. terminowi 7 dni. W wezwaniu wydanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ władny jest wyłącznie do nałożenia obowiązku usunięcia braków formalnych wniosku. Wskazane braki w dokumentacji projektowej, świadczą o niekompletnym projekcie budowlanym (naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), do których usunięcia organ winien wezwać inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego Starosta Pruszkowski nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Po złożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 ww. ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji zobowiązany był sprawdzić czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części Piastowa "Wojska Polskiego - północ" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Piastowie Nr XX/87/2007 z dnia 30.10.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 06.12.2007 r. nr 252, poz. 7441) dla terenów komunikacji KD ustalone zostało przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów zgodnie z rysunkiem planu. Na rysunku planu symbolem KDd oznaczono tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe. Zgodnie z miejscowym planem na terenie działek 148/1 i 149/3 przewidywany jest przebieg ulicy gminnej KDd4 z osią drogi przebiegającą wzdłuż granicy tych działek, projektowaną od ul. [...] i zakończonej zawrotką. Jak stanowi plan w § 20 ust. 7 ulica KDd4 o klasie dojazdowej D 1/2 winna mieć szerokość w liniach rozgraniczających 12,0 m oraz jezdnię o szerokości 6,0 m. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż dla obsługi działki inwestycyjnej planuje się wykonanie drogi wewnętrznej - jako jezdni dwupasmowej o szerokości 5 m z chodnikiem 2 m po stronie planowanej inwestycji, stanowiącej jednocześnie drogę przeciwpożarową na całej długości działki. W ocenie organu odwoławczego zaprojektowanie ww. drogi wewnętrznej na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem KDd (tereny dróg publicznych) i przeznaczonym pod budowę drogi gminnej KDd4 na działce inwestora 149/3 oraz działce sąsiedniej 148/1 koliduje z ww. zapisem § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części Piastowa "Wojska Polskiego - północ". Ponadto zgodnie z § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku nieprzelotowej ulicy wewnętrznej, dłuższej niż 50 m (sięgacza) zawrotka nie może mieć mniejszych wymiarów niż 12,5 m x 12,5 m. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu stwierdzono, iż planowana droga wewnętrzna będzie zakończona placem manewrowym 12,5/12,5 dla służb ratowniczych. Na projekcie zagospodarowania terenu brak jednak ww. placu o wymiarach 12,5/12,5. Organ odwoławczy wskazał na rozbieżne wartości odnoszące się do bilansu terenu zawarte w części opisowej oraz części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, oraz na nieprawidłowe wyliczenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Dla 154 lokali mieszkalnych na poziomie garażu "-1" przewidziano 124 m.p. oraz na poziomie "P" - 58, czyli w sumie 182 miejsca parkingowe, przy wymaganych 185. Również brak oznaczenia placu zabaw w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu, uniemożliwia ocenę przez organ odwoławczy, czy przy jego lokalizacji zostały spełnione wymogi zawarte w § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, iż odległość placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. W uzasadnieniu decyzji II instancji wskazano również, iż przedmiotem wniosku inwestora jest wydanie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z infrastrukturą naziemną i podziemną, podczas gdy załączony do wniosku projekt budowlany obejmuje także budowę garażu podziemnego oraz garażu w poziomie parteru. W ww. wniosku inwestor nie wskazuje, iż w projektowanym budynku przewidziany jest garaż podziemny oraz miejsca garażowe w parterze projektowanego budynku. W ocenie Wojewody Mazowieckiego projekt nie jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133). Wbrew zapisowi z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia na stronie tytułowej nie znalazła się pełna nazwa projektowanej inwestycji, gdyż nie wskazano, iż jej częścią jest również garaż poziemny oraz miejsca garażowe w parterze ww. budynku. Równocześnie zgodnie z § 8 rozporządzania, projekt zagospodarowania terenu winien być sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz zgodnie z § 10 ww. rozporządzenia w formie zapewniającej jego czytelność. W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu, wraz z doklejanymi fragmentami, sporządzonymi na kserokopii kopii mapy do celów projektowych, nie spełnia ww. wymogów, nie został bowiem sporządzony w całości na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wyniku zastosowanych przez projektanta korekt w formie papierowych naklejek przedłożony projekt jest nieczytelny, co uniemożliwia dokonanie przez organ odwoławczy niezbędnych sprawdzeń, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyżej wymienionych wymogów nie spełnia również projekt zagospodarowania terenu sporządzony w całości na kserokopii mapy zasadniczej. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zdzisław Mikołajczyk wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż Wojewoda Mazowiecki uznał i uzasadnił szereg nieprawidłowości i naruszeń zarówno prawa procesowego jak i materialnego w decyzji Starosty Pruszkowskiego, jednakże pominął część podniesionych przez skarżącego w odwołaniu problemów. Organ odwoławczy nie odniósł się m.in. do projektowanego podniesienia terenu na działce 149/3 oraz do projektowanych rozwiązań zagospodarowania ścieków opadowych i roztopowych na tej samej działce, ponadto nie rozważył możliwości podtapiania i zalewania sąsiednich działek. Brak odniesienia się i oceny ww. problemów przez Wojewodę Mazowieckiego winno skutkować, w ocenie strony skarżącej, uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, iż postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego. Jak zasadnie wskazał Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu decyzji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zawierało liczne uchybienia. Przede wszystkim Starosta Pruszkowski nie dokonał sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie wyjaśniono i nie odniesiono się do niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części Piastowa "Wojska Polskiego - północ" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Piastowie Nr XX/87/2007 z dnia 30.10.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 06.12.2007 r. nr 252, poz. 7441) planowanej drogi wewnętrznej na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem KDd (tereny dróg publicznych) i przeznaczonym pod budowę drogi gminnej KDd4 na działce inwestora 149/3. Sąd zwrócił również uwagę na istniejące rozbieżności w przedłożonej dokumentacji projektowej dotyczące planowanej zawrotki oraz wątpliwości co do wymaganej liczby miejsc parkingowych. Zasadnie również podniósł organ, iż we wniosku inwestor nie wskazał, że w budynku przewidziany jest garaż podziemny oraz miejsca garażowe, gdy tymczasem z dołączonego do wniosku projektu wynika, iż wnioskodawca przewiduje jego budowę. Podzielono również rozważania organu odwoławczego co do niezgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy Starosta Pruszkowski nie wypełnił dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie ustalenia podstawowych faktów nie można uznać za uzupełnienie postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., ponieważ ich wyjaśnienie w sposób wyczerpujący ma bezpośredni wpływ na możliwość podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ odwoławczy odniósł się do większości zarzutów zawartych w odwołaniu. Nieustosunkowanie się zaś do wszystkich zarzutów nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, iż organ I instancji zobowiązany będzie do ponownego rozstrzygnięcia spawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. M. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego pomimo tego, iż: a) organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do zarzutu skarżącego dotyczącego niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części Piastowa "Wojska Polskiego - północ"; b) organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 Prawa wodnego (Dz. U. Nr 239 z 2005 roku), polegającego na projektowanym podniesieniu terenu na działce 149/3; c) organ II instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do naruszenia art. 237, 238 i 239 w zw. z art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska co skutkowało brakiem wytycznych co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym może mieć wpływ na dalszy bieg postępowania; jednocześnie uznać należy, iż brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do podniesionych w odwołaniu zarzutów narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie kwestionuje ustaleń organu administracji publicznej, potwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji wskazujących na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do tego, iż Wojewoda Mazowiecki rozstrzygając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, co skutkowało jednocześnie brakiem wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym organ odwoławczy uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję powinien odpowiednio uzasadnić stanowisko wskazując przyczyny uchylenia decyzji. Ponadto obowiązany on jest odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera uchybienia w tym zakresie. Wskazać jednakże należy, że o ile organ nie odniósł się jednoznacznie do zarzutu odwołania naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 Prawa wodnego polegającego na projektowanym podniesieniu terenu, a także do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa ochrony środowiska to wskazując liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego organ podniósł, że organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Zwrócił przy tym uwagę, że dopiero w sytuacji spełnienia wymagań określonych ww. przepisie organ jest zobowiązany do udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem wśród określonych przepisem art. 35 ust. 1 prawa budowlanego wymagań znajduje się m.in. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, a także zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przyjąć tym samym należało, że organ pośrednio wypowiedział się również do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów odwołania. W konsekwencji uznać należało, że zwrócenie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem licznych naruszeń przepisów postępowania, a także zwróceniem uwagi na konieczność dokonania sprawdzenia wymogów stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawierało wytyczne dla organu ponownie rozpatrującego sprawę. Jedynie na marginesie podnieść należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ l instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ l instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu l instancji (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1644/09, LEX nr 746706, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.09.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 960/11, LEX nr 966403). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.