I OSK 1613/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 181/12 w sprawie ze skargi I. P., K. P. i małoletniej M. P.- reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I. P. na czynność Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 181/12 stwierdził bezskuteczność czynności Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: I. P., K. P. oraz M. P., spadkobiercy G. P., wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. wystąpili do Starosty Powiatu [...] o zwrot kwoty co najmniej [...] zł tytułem nadpłat za wydanie kart wskazanych we wniosku [...] pojazdów oraz innych ustalonych przez organ w dokumentacji znajdującej się w Wydziale Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w [...], zarejestrowanych przez G. P. w okresie od [...] marca 2002 r. do [...] sierpnia 2003 r. Wnioskodawcy podnieśli, że opłaty za karty wskazanych pojazdów zostały pobrane na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 18, poz. 177), ustalającego wysokość tej opłaty na kwotę 1000 zł. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz.U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119) stwierdził natomiast, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, która nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP". Zdaniem wnioskodawców rozważania Trybunału Konstytucyjnego, choć dotyczące innego rozporządzenia, należy odnieść również do rozporządzenia z 2002 r., obowiązującego w dacie rejestracji pojazdów w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że opłaty pobrane na podstawie tego rozporządzenia podlegają zwrotowi ponad kwotę 75 zł. Wskazano również, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, osoba która uiściła opłatę za kartę pojazdu w wysokości określonej niekonstytucyjnym przepisem może skutecznie żądać zwrotu nadpłaconej części tej opłaty w trybie administracyjnym, mając możliwość zaskarżenia odmowy zwrotu do sądu administracyjnego. Starosta [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił dokonania zwrotu żądanej kwoty wskazując, że akt prawny stanowiący podstawę pobrania przez organ opłaty w wysokości 1000 zł nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając niezgodność z prawem jego stanowiska. Wskazali, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu została zmieniona rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę tę określono na kwotę 75 zł, a zatem opłatę w wysokości 1000 zł określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. należy uznać za nieodpowiadającą faktycznym kosztom związanym z drukiem i dystrybucją karty. Wezwanie powyższe organ pozostawił bez rozpoznania. I. P., K. P. i M.P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na akt Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r., podnosząc, że organ odmawiając uwzględnienia ich wniosku działał z naruszeniem prawa. Stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności z dnia [...] listopada 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty wprost określony został w treści art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), powoływanej dalej jako "Prawo o ruchu drogowym". W ust. 4 pkt 2 ww. przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r., które w § 1 ust. 2 przewidywało, że za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1000 zł. Rozporządzenie to zostało następnie uchylone wprost rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., które w § 1 ust. 1 przewidywało pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Z kolei wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie to, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Kierując się stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 178 Konstytucji RP, Sąd odmówił zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., które pozwalało właściwemu organowi na pobieranie za wydanie karty pojazdu kwoty 1000 zł, uznając go za niekonstytucyjny. Sąd powołał się przy tym na jednolite stanowisko doktryny oraz judykatury dotyczące uprawnienia sądu administracyjnego do dokonywania takiej kontroli stosowania prawa. Zdaniem Sądu pobrana przez organ kwota po 1000 zł za wydanie każdej z kart pojazdu, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 Prawa o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając rozporządzenie z 2002 r. przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2002 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu powyższe uzasadniało stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu, polegająca na odmowie skarżącym zwrotu części opłaty, pozostawała niezgodna z prawem. Dokonując jej w oparciu o przepis rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny, oznacza, iż podjęta została przez organ bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny i to od momentu jego wejścia w życie, a zatem i w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa G. P. miał obowiązek uiszczenia opłaty za każdą z kart pojazdu wydanych w okresie od [...] marca 2002r. do [...] sierpnia 2003 r. wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Uiszczona zatem przez niego kwota po 1000 zł za wydanie każdej z kart pojazdu w związku z rejestracją samochodów wskazanych we wniosku niewątpliwie była zawyżona. Opłata winna bowiem uwzględniać jedynie wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 tej ustawy. Powyższe rodzi po stronie organu, który pobrał opłatę obowiązek zwrotu wnioskodawcom różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi pozostaje niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżących (1000 zł) a opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r. (75 zł) wynosi 925 zł. Sąd wskazał ponadto, powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240), uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21), że opłaty za wydanie karty pojazdu nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Z tej przyczyny w sprawach zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Opłaty za wydanie karty pojazdu, z uwagi na swoją specyfikę, mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i dlatego też należy je uznać za niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o których mowa w tym przepisie. Zakwalifikowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy o finansach publicznych jest zgodne z intencją ustawodawcy zawartą w uzasadnieniu do projektu tej ustawy (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, http://sejm.gov.pl). W konsekwencji zachodziły podstawy do przyjęcia w niniejszej sprawie trybu postępowania wynikającego z norm ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." i działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, wniosek skarżących z dnia [...] października 2011 r. powinien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. Ustawodawca wskazuje przy tym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. elementy, jakie powinno zawierać to rozstrzygnięcie, których to elementów nie zawiera pismo organu z dnia [...] listopada 2011 r. Wprawdzie pismo to zawiera oznaczenie organu oraz strony, datę wydania i podpis osoby sporządzającej te dokumenty, lecz brakuje mu najistotniejszych elementów, tj. wyraźnego podania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż powyższe pismo Starosty [...] narusza przepisy postępowania, tj. art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał również, że odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie nowa ustawa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków składanych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Jak wskazuje bowiem art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), przepisy dotychczasowe stosuje się nadal do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych z art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy (wprowadzającej). Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych swoimi nowymi regulacjami. Rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni. Przyznanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym, bądź też przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga, jak przyjmuje się w orzecznictwie, oceny konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania. Zdaniem Sądu, wejście w życie art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady działania prawa wstecz. Sąd wskazał, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Zdaniem jednak Sądu, charakter art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego też organ rozstrzygając niniejszą sprawę w formie decyzji będzie musiał w uzasadnieniu odnieść się także do kwestii przedawnienia, a w szczególności terminu, od którego rozpoczyna ono bieg. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. wniósł Starosta [...], reprezentowany przez r.pr. E. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, poprzez uznanie, że opłata za kartę pojazdu, pobrana w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. stanowi niepodatkową należność budżetową, mającą charakter publicznoprawny, tj. ujętą w art. 60 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, do której zastosowanie mają, na podstawie przepisu art. 67 tej ustawy, przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie przyjęcie, że pismo stanowiące odpowiedź organu na wniosek skarżących nie spełnia wymogów przewidzianych dla rozstrzygnięcia wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu stanowiło czynność materialno-techniczną organu, realizowaną w oparciu o przepisy prawa. Wysokość tej opłaty ustalona została przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., ustalające ją na kwotę 1000 zł. Poza uznaniem organu pozostawała zatem kwestia jej pobrania i wysokości. Przyjęcie, poprzez przepisy o randze ustawowej, że do opłaty tej, pobranej w okresie obowiązywania powyższego rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, bez uwzględniania skutków przedawnienia z uwagi na ich niekorzystny wpływ na skarżących, jest doniosły dla organu. Wykluczając element przedawnienia organ ponosi bowiem niezawinione skutki niekonstytucyjności aktu, którym był związany. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, na uwadze należy mieć, że przedmiotowe opłaty wnoszone były w latach 2002-2003, a podmioty zainteresowane ich odzyskaniem miały 10-letni okres na wystąpienie z takim wnioskiem, podczas gdy organ środki uzyskane winien był wydatkować na przypisane mu zadania. Realizacja żądań zainteresowanych, w ocenie organu, narusza w sposób daleko idący porządek i dobro publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, stwierdzić należy, że kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. Wskazać ponadto należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, stanowiącą, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie nie można jednak zastosować wskazanego wyżej przepisu, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Pamiętać bowiem należy o zasadzie niedziałania prawa wstecz wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, która to zasada sprowadza się do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami i zaskakiwania strony na jej niekorzyść. Wobec powyższego stwierdzić należy, że kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06; uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97 - https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem gdyby do zwrotu należności pobranej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które, jak wskazano już powyżej, nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej wnioskodawców. Wskazać przy tym należy, że celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia w sprawie o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. W niniejszej sprawie konieczne jest wobec tego zachowanie dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ spraw w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie działań przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (w formie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia (uregulowane w pkt 1–3), wydawane w postępowaniach jurysdykcyjnych), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepisy ustawy o finansach publicznych, jak błędnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo orzekł ponadto o bezskuteczności czynności Starosty, odmawiającej zwrotu pobranych części opłat za karty pojazdu, chociaż prawidłowo Sąd winien uchylić akt Starosty odmawiający zwrotu nadpłaty. W niniejszej sprawie, w której Starosta [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], z powołaniem się na podstawę prawną, zawarł uzasadnienie odmowy, a więc uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany, mamy do czynienia z aktem a nie z czynnością. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe uchybienia zaskarżonego wyroku nie miały jednak jakiegokolwiek wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Prawidłowe było bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do ponownego rozpoznania wniosku I. P., K. P. oraz M. P. o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdów wskazanych we wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.