I SA/Wa 1933/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. Burmistrza Gminy [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w miejscowości [...] i oznaczonej w ewidencji gontów jako działka ew. nr [...] obr. [...] – umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] obr. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Powiatu [...] podnosząc, iż posiada przymiot strony w postępowaniu o dokonanie podziału tej nieruchomości, bowiem z uwagi na konieczność wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, postępowanie dotyczy interesu prawnego Powiatu. Rozpatrując odwołanie organ oparł się na art. 93 ust. 1 - 3 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji służy stronie w rozumieniu art. 28 Kpa. Podmiot, który nie ma statusu strony, nie może skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot w świetle art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...]oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], przepisy ww. ustawy nie zawierając szczególnej regulacji, odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 Kpa). Stosownie do przepisu art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podniósł, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Z treści przepisów art. 93 - 98 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem zdaniem organu że o tym w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej -właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości (...). Oznacza to zdaniem organu, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie mają do nieruchomości objętej -podziałem tytułu prawnego (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1008/09; wyrok z dnia 2 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1101/09. W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...] doręczył wprawdzie decyzję podziałową Zarządowi Powiatu[...], jednak zdaniem organu podmiot ten nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym podziału przedmiotowej nieruchomości. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/07 (LEX Nr 420157) z którego wynika, że "interes prawny będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stroną postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego. Ocena interesu prawnego nie może również być dokonywana pod względem indywidualnej wrażliwości zainteresowanego. Statusu strony nie nabywa się również przez wysłanie na adres podmiotu decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc to, iż danej osobie doręczono decyzję organu nie przesądza o tym, że staje się ona stroną postępowania administracyjnego". Dlatego też organ umorzył postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Na postanowienie SKO w W. z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do WSA w Warszawie złożył Zarząd Powiatu [...] podnosząc, że z decyzji zatwierdzającej podział, Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].04.2011 r. wynika, iż jedna z wydzielonych działek nr ewidencyjny [...]o powierzchni [...] m2 położona w [...], gmina [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi powiatowej – ulicy [...]. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna." Za ww. wymienione działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Stosownie do powyższego przepisu, powyższa działka nr ew. [...] stanie się własnością Powiatu [...] z mocy prawa z dniem, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Z tego tytułu, w stosunku do Powiatu [...], w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, powstanie roszczenie o wypłatę odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też Powiat [...] powinien być uznany za stronę tego postępowania stosownie do regulacji art. 28 Kpa, która stanowi wprost, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zdaniem skarżącego w postępowaniu dotyczącym podziału przedmiotowej nieruchomości, Burmistrz Gminy [...] zaniechał spełnienia obowiązku wynikającego z art. 9 i art. 10 Kpa. Powiat [...] nie został uznany za stronę, nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nie miał możliwości brać czynnego udziału w opisywanym postępowaniu. Zaskarżona decyzja o podziale również nie została skierowana do Powiatu [...]. Na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący uznał, że Powiat [...] ma własny interes prawny do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o podział nieruchomości, albowiem decyzja ta wywołuje skutki nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania (za wywłaszczoną w istocie w ten sposób nieruchomość), ale również dla wypłacającego to odszkodowanie, w tym wypadku dla Powiatu [...]. Dla tego też zdaniem skarżącego nie można uznać, że Powiat [...] nie spełnia kryterium strony z art. 28 Kpa. W konsekwencji więc art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest materialnoprawną podstawą interesu prawnego Powiatu [...], legitymującą Powiat do udziału w postępowaniu podziałowym. Natomiast odnosząc się do uzasadnienia zaskarżanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].07.2011 r., w którym organ II instancji podaje, że; "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej, podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości", skarżący wskazuje, że Powiat [...] nie podnosił, ani nie podnosi swojego statusu strony, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, ale jako podmiot publicznoprawny, który w wyniku postępowania nabywa prawo własności nieruchomości powstałej po podziale i w stosunku do którego powstaje roszczenie o wypłatę odszkodowania. Zdaniem skarżącego w świetle art. 28 Kpa nie można zaprzeczyć, że postępowanie, w wyniku którego powstają obowiązki po stronie podmiotu i które dotyczy bezsprzecznie jego interesu prawnego czyni z niego stronę postępowania. Nie można również stwierdzić, że interes prawny, który dzięki przepisom prawa materialnego istnieje w dniu wydania decyzji w ramach postępowania administracyjnego, jest interesem hipotetycznym, gdyż nabycie prawa własności jest jak najbardziej realne. Odczucia skarżącego, o których pisze organ II instancji w postanowieniu, nie są podstawą niniejszej skargi, ani odwołania od decyzji organu I instancji, lecz przepis prawa podpartą orzecznictwem sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. nieprawidłową interpretację art. 28 Kpa. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko skarżącego, że podmiot publicznoprawny (gmina, powiat, województwo), który w wyniku decyzji o podziale nieruchomości stanie się właścicielem działki wyodrębnionej pod drogę publiczną jest stroną postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie takiej decyzji. Okoliczność, że decyzja może orzekać o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu czyni właśnie z tego podmiotu stronę postępowania. Skoro skutkiem decyzji o podziale nieruchomości pod drogę publiczną jest przejście własności wydzielonej działki na odpowiedni podmiot publicznoprawny oraz powstanie po stronie tego podmiotu obowiązku zapłaty odszkodowania za nabyty w ten sposób grunt, to podmiot ten winien brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby móc reprezentować stanowisko jednostki samorządu terytorialnego która w przyszłości może być obciążona obowiązkiem wypłaty odszkodowania i bronić interesów tej jednostki (por. powołane już wcześniej postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1890/06 oraz przywołane w nim wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 1999 roku, I SA 1311/98, LEX nr 48909 oraz z dnia 10 maja 1993 roku, I SA 1471/92, ONSA 1994/2/80, wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 60/07 oraz wyrok NSA z dnia 10.02.2009 r. I OSK 345/08). W przedmiotowej sprawie na skutek podziału dokonanego decyzją organu pierwszej instancji nastąpiło wyodrębnienie działki na poszerzenie drogi powiatowej – ulicy [...], a co za tym idzie własność tej nieruchomości (działki nr [...]) przeszła na Powiat [...], po którego stronie powstało zobowiązanie do zapłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela tej nieruchomości. Dlatego też organ odwoławczy nie przyznając statusu strony postępowania podziałowego Powiatowi [...] naruszył prawo materialne tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tej jednostce organizacyjnej będącej właścicielem dróg nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że Powiat [...] ma własny interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Nie można uznać, że w zaistniałej sytuacji Powiat [...] nie spełnia kryterium strony z art. 28 Kpa. W konsekwencji więc art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest materialnoprawną podstawą interesu prawnego Powiatu [...], legitymującą ten powiat do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że Zarząd Powiatu [...] nie działa we własnym imieniu, lecz w imieniu i na rzecz Powiatu [...], bowiem podmiotem, który stanie się właścicielem nieruchomości wydzielonej pod poszerzenie drogi powiatowej jest nie Zarząd, a Powiat [...]. Umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem art. 28 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. weźmie pod uwagę stanowisko Sądu przedstawione wyżej. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.