II SA/Kr 1725/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia 21 marca 2006 r. znak: , na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w M. nakazał inwestorowi - Panu K.R. zamieszkałemu [....] wykonania przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego w T. nr [....] , gm. [....] o nr ewid. działki [....] położonego pomiędzy budynkami: drewnianej stodoły i murowanego budynku inwentarskiego, polegającą na rozebraniu: 1) pokrycia połaci dachowej wykonanego z płyt falistych azbestowo-cementowych, 2) stalowej konstrukcji dachu, 3) murowanych ścian: północnej, południowej i wschodniej, 4) fundamentów budynku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 23 września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził kontrolę z urzędu na działce E.R. w T. nr [....] (działka o nr ewid.....), w trakcie której stwierdzono między innymi, że po stronie wschodniej budynku inwentarskiego właściciel nieruchomości rozpoczął i prowadzi roboty budowlane budowy budynku gospodarczego. Roboty prowadzone są tak, że wykorzystano ścianę pełną wschodnią budynku inwentarskiego, a w pozostałej części wykonano ściany oddzielnie, dach budynku o konstrukcji stalowej jednospadowy, o spadku z zachodu na wschód to od ściany wschodniej budynku inwentarskiego w kierunku drewnianej stodoły. Pokrycie budynku wykonano z płyt falistych azbestowo – cementowych. Zaobserwowano, że w części na ścianie północnej i wschodniej rozpoczęto wykonywanie tynków. Ponadto w murowanych filarach przy otworze wejściowym, wjazdowym do budynku osadzono stalowe zawiasy, brak drzwi bądź wrót brak obróbek blacharskich. Obecny podczas kontroli K.R. oświadczył, że budowę budynku rozpoczął około 10 lat temu. W dniu 29 września 2005 r. i 10 października 2005 r. K.R. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia 7 grudnia 1981 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku inwentarskiego pow. zabudowy 172m2 kubatura 742m3 wraz z łącznikiem do mieszkalnego stodoły jako gospodarczymi budynkami i stodoły na działce położonej w miejscowości T. nr [....] oraz dokumentację prowadzonych robót budowlanych w tym: dziennik budowy, dokumentację techniczną obiektu: "budynek gospodarczy /łączniki/ obora" oraz protokół z dnia 17 marca 1988 r. w sprawie zgłoszenia budynku inwentarskiego. W odpowiedzi na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2005 r. znak: [....] Urząd Gminy G. za pismem z dnia 29 listopada 2005 r. znak: [....] przesłał kserokopię z ewidencji ruchu budowlanego z roku 1977 i 1981 oraz kserokopię pozwoleń na budowę nr [....] i [....] wraz z projektem budowlanym. Ponadto Wójt Gminy G. w odpowiedzi na pismo organu I. instancji z dnia 7 lutego 2006 r. znak: [....] za pismem z dnia 21 lutego 2006 r. znak: [....] poinformował, że od dnia 1 stycznia 2004 r. Gmina G. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również Urząd Gminy w G. nie wydał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani na nazwisko K.R. ani na nazwisko E.R. i A.R. w związku z budową budynku gospodarczego na nieruchomości nr ewidencyjny dz. [....] w T. Wójt Gminy G. dnia 24 lutego 2006 r. wydał zaświadczenie znak: [....] w którym poinformował, że nie może wydać zaświadczenia w sprawie zgodności lub niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego dla toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie w sprawie "wykonanej budowy budynku gospodarczego na nieruchomości w T. nr [....] Gm. G. - działka nr ewid. [....] " w związku z brakiem Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy G. od dnia 1 stycznia 2004 r. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał w dniu 21 marca 2006 r. zaskarżoną decyzję znak: [....] . Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł K.R. . W odwołaniu podniesiono, że organ I. instancji błędnie przyjął, że rozpoczęcie budowy przedmiotowego obiektu miało miejsce 10 lat temu, a należało stwierdzić, że budowa ta miała miejsce przeszło 10 lat temu. Odwołujący dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę z 1981 r. i po zakończeniu części prac budowlanych w 1988 r., najpóźniej jesienią 1990 r. rozpoczęte zostały prace przy budowie przedmiotowego obiektu gospodarczego. Budowa ta była prowadzona pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołujący wskazał, że nie można mu zarzucić przekroczenia 2-letniego terminu zaprzestania prowadzenia prac budowlanych. Zarzucił brak wyczerpującego ustalenia okresu rozpoczęcia i zakończenia tych prac, mimo że np. żyją jeszcze świadkowie mogący potwierdzić te fakty. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2011 r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K.R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 21 marca 2006 r. znak: [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie są roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [....] w miejscowości T. nr [....] , Gmina G. , którego inwestorem jest K.R. . Analiza akt sprawy wskazuje, że organ I. instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji jest art.49b ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przytoczył treść tego przepisu obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Podniesiono, że decyzja organu I. instancji wydana została dnia 21 marca 2006 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nadmienił, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08 (Dz. U. z 2009 r. Nr 160, poz. 1276) art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zmiana art. 49b Prawa budowlanego na zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła ustawą z dnia 6 maja 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 121, poz. 809). Podano, że organ odwoławczy winien stosować te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika możliwość stosowania przepisów obowiązujących wcześniej (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn akt IV SA 2079/97). Ponadto zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt 1241/92 (opubl. ONSA 1993 r. Nr 3 poz. 79): "decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor legitymował się decyzją z dnia 7 grudnia 1981 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku inwentarskiego pow. zabudowy 172m2 kubatura 742m3 wraz z łącznikiem do mieszkalnego i stodoły jako gospodarczymi budynkami i stodoły. Organ I. instancji przyjął, że skoro K.R. w trakcie kontroli oświadczył, że budowę rozpoczął około 10 lat temu, to rozpoczął ją w roku 1995, co spowodowało dłuższą niż 2-letnią przerwę w wykonywaniu robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 7 grudnia 1981 r. straciła ważność z mocy ustawy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) pozwolenie na budowę traciło ważność z mocy prawa zarówno gdy budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, jak i wówczas, gdy została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata. Natomiast zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) doszło do zmiany poprzednich zasad, gdyż utrata ważności pozwolenia na budowę nie następuje z mocy prawa, ale w razie nierozpoczęcia budowy przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna oraz przerwania budowy na czas dłuższy niż trzy lata zachodzi konieczność stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji przez właściwy organ na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W takim przypadku budowa może być rozpoczęta lub kontynuowana tylko po otrzymaniu nowej decyzji o pozwoleniu, w przeciwnym bowiem przypadku będziemy mieli do czynienia z samowolą budowlaną. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter deklaratoryjny (ex tunc) wywołuje zatem skutki prawne wstecz, od dnia w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Jest więc istotne określenie w sposób precyzyjny rodzaju i terminu powstania przesłanek wygaśnięcia decyzji. Istotne jest określenie, w przypadku zastosowania przesłanki polegającej na przerwaniu robót, takiego terminu również z tego powodu, że ma to wpływ na to, czy w niniejszej sprawie należałoby stosować starą z 1974 r. czy też nową ustawę Prawo budowlane z 1994 r. Organ I. instancji zastosował starą ustawę Prawo budowlane, nie rozważając treści art. 103 Prawa budowlanego jak również nie określając dokładnie daty przerwania robót budowlanych. Zważył organ odwoławczy, że art. 162 § 1 K.p.a. odnoszący się do wygaszania decyzji przewiduje stwierdzenie jej wygaśnięcia w dwóch przypadkach: jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, jak również jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, który nie został spełniony. Organ odwoławczy wskazał, że w dalszym postępowaniu należy zatem ustalić czy w ogóle istnieje możliwość wygaszenia pozwolenia na budowę z 1981 r. biorąc pod uwagę ewentualne wszystkie możliwe przesłanki. Nadto organ odwoławczy zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. błędnie interpretuje art. 103 ust. 2 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że stosowanie powołanego przepisu należy uzależnić od stanu, jaki istniał w chwili wejścia w życie aktualnej ustawy Prawo budowlane (tj. na dzień 1 stycznia 1995 r.). Potwierdza to orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 272/08: "Przepis art. 103 ust. 2 p.b.. odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy". Stwierdzono, że na dzień wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (1 stycznia 1995 r.) wypełniona była hipoteza art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dotycząca obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na marginesie zwrócono także uwagę, że w momencie wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. nie istniał przepis art. 49b, a jedynie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Na budowę budynku gospodarczego inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. W przypadku ustalenia, że budynek gospodarczy powstał pod rządami starej ustawy z 1974 r. błędnie jest przyjęcie normy prawnej zawartej w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Zgodnie bowiem z normą odsyłającą zawartą w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego organ I. instancji winien zastosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wraz ówcześnie obowiązującym przepisami wykonawczymi. Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy - podlegały przymusowej rozbiórce. Wobec powyższego, mając na uwadze wskazane uchybienia [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że organ I. instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 K.p.a., które traktują o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy ponownym badaniu sprawy organ I instancji winien wszechstronnie i rzetelnie najpierw zgromadzić, następnie zaś ocenić wszelki dostępny materiał dowodowy, przy czym jego ocena musi się mieścić w granicach oceny swobodnej, a na takiej podstawie poczynić wnikliwe i wyczerpujące ustalenia faktyczne, dając im wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności niezbędnym jest dokładne ustalenie daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, jak również mając na uwadze art. 162 K.p.a. ustalenie czy istnieje możliwość wygaszenia pozwolenia na budowę z 1981 r. Nadto ponownie rozpatrując sprawę organ I. instancji winien prawidłowo określić osobę inwestora oraz krąg stron postępowania i zapewnić im czynny udział w każdym etapie postępowania. Działania te organ powinien podjąć zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, mówiącej podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.) w związku z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji będą one przedmiotem badania przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowanego do ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdziwszy naruszenia przepisów postępowania oraz stwierdziwszy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, wskazawszy w uzasadnieniu decyzji na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, mając na względzie treść art. 138 § 2 K.p.a. orzekł jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego w dniu 26 września 2011 r. K.R. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak i nie przeprowadzenie postępowania dowodowego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organów l. i II. Instancji. Skarżący wskazał, że organ II. instancji zarzucił w zaskarżonej decyzji brak poczynienia ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń w zakresie: daty wszczęcia i zakończenia robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, możliwości wygaszenia pozwolenia na budowę z 1981 r., osoby inwestora oraz kręgu stron przedmiotowego postępowania. Podniesiono, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną rozpoznaną decyzją organu l. instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu l. instancji. Stwierdził, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd.1 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez 136 K.p.a nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie //, Zakamycze 2005r.). Dodatkowo skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 534/10. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie brak jest wykazania przez organ odwoławczy, że nie mógł przeprowadzić we własnym zakresie koniecznych ustaleń faktycznych tym bardziej w tak długim okresie trwania postępowania odwoławczego tj. ponad cztery lata. Zatem pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Z uwagi na zaawansowane roboty budowlane w przedmiotowej inwestycji skarżący oczekiwał od organu odwoławczego nie tylko szybkiego załatwienia sprawy, ale przede wszystkim jej definitywnego merytorycznego rozpatrzenia. Oczekiwanie tak długi czas na wydanie decyzji w sprawie powodowało niestabilność realizacji inwestycji budowlanej skarżącego. Postępowanie już bowiem trwa 4 lata. Skarżący zwrócił uwagę na nowelę przepisów K.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., w szczególności art. 138 § 2 K.p.a., która była podyktowana usunięciem z praktyki orzeczniczej organów II. instancji zbyt częstego i pochopnego korzystania uprawnienia kasatoryjnego. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 6 i art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco ustalić cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie te podstawowe zasady postępowania były przestrzegane przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy zasadnie i – przede wszystkim – nie naruszając zasady legalności wydał w tej sprawie decyzję kasacyjną. Przede wszystkim należy wskazać, że niewątpliwie organ odwoławczy naruszył zasadę szybkości postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze winno być zakończone w ciągu 1 miesiąca (art. 35 § 3 K.p.a.) i tylko wyjątkowo może być prowadzone dłużej po wyraźnym zawiadomieniu stron o przyczynach zwłoki bądź opóźnienia wraz z podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W tej zaś sprawie postępowanie odwoławcze trwało ponad 5 lat. Okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania bądź bezczynności organu może być kwestionowana tylko jednak w drodze skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu i z chwilą wydania decyzji zarówno kończy się stan owej bezczynności (przewlekłości) jak i nie mają już znaczenia zarzuty dotyczące tejże bezczynności (przewlekłości). Tym samym podnoszone w skardze zarzuty dotyczące oczekiwanego przez skarżącego sposobu zakończenia postępowania z powołaniem się na argument w postaci długotrwałego postępowania odwoławczego nie mają znaczenia. Istota sporu sprowadza się do uznania, czy dokonując oceny pod względem legalności, organ odwoławczy powinien w tej sprawie orzec merytorycznie, czy też uchylając tą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania – naruszył prawo. W ocenie Sądu, opartym na całości materiału zgromadzonego przez organy administracji, nie można zarzucić organowi odwoławczemu istotnego naruszenia prawa materialnego bądź procedury. Trafnie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I. instancji tak z powodu odmiennego stanu prawnego w tej sprawie niż przyjął to organ I. instancji, jak i naruszenia przez organ pierwszoinstancyjny przepisów regulujących zasady gromadzenia materiału dowodowego i dokonywania na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowej subsumcji. Organ I. instancji ustalił, że na działce nr [....] w miejscowości T. realizowany był (budowany) obiektu gospodarczy i w czasie kontroli mającej miejsce we wrześniu 2005 r. inwestor nie okazał ani pozwolenia na jego budowę ani zgłoszenia. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że znajduje zastosowanie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i zastosował ten przepis wyjaśniając, że skoro na datę wydania swojej decyzji ani nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też nie ma ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy (lub warunki zabudowy i zagospodarowania terenu), to nie ma podstaw do "legalizowania" tego obiektu. W dacie rozpoznawania odwołania powołany przepis uległ zmianie, mianowicie ustawodawca realizując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego uchylił tą część art. 49b Prawa budowlanego, która nakazywała respektowanie tylko takiej decyzji ustalającej warunki zabudowy, która byłaby ostateczna w dacie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Tym samym po zmianie tego przepisu nie ma przeszkód, żeby inwestor obiektu zbudowanego bez zgłoszenia, wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i po otrzymaniu takiej decyzji zwrócić się o legalizację takiego obiektu. Oczekując zaś wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, inwestor powinien zwrócić się o zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji (rozbiórki). Argumentacja zaprezentowana w tym aspekcie przez organ odwoławczy jest prawidłowa, tak jak i organ ten prawidłowo powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wynikające stąd skutki. Należy dodać, że już sama ta okoliczność dostatecznie powinna uzasadniać w tej sprawie potrzebę uchylenia wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej. Zmiana bowiem stanu prawnemu umożliwia skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego nawet wówczas, gdy w dacie prowadzenia robót bez stosownego zgłoszenia lub w dacie orzekania o rozbiórce inwestor nie posiadał decyzji ustalającej warunki zabudowy, tym bardziej ostatecznej decyzji. Tym samym skoro po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nakazującej rozbiórkę, a przed rozpoznaniem odwołania uległ zmianie stan prawny znacząco ułatwiający przeprowadzenie tzw. legalizacji wykonanych prac, to byłoby naruszeniem prawa nie uwzględnienie tej okoliczności przez organ odwoławczy. Strona powinna mieć możliwość, aby w sprawie ewentualnej legalizacji jej obiektu orzekały merytorycznie dwa organy, a zmiana w tej sprawie stanu prawnego ma istotne znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu również i zarzuty organu odwoławczego dotyczące nie wyjaśnienia szeregu kwestii proceduralnym zasługują na uwzględnienie. Trafnie organ odwoławczy orzekł, że w sytuacji nakazania rozbiórki obiektu, co do którego wydano pozwolenie na budowę na początku lat 80-tych XX wieku, a same prace wykonywane były na przestrzeni znacznego okresu czasu, obowiązkiem tego organu winno być ustalenie w sposób możliwie kompleksowy i nie budzący wątpliwości, kiedy prace budowlane przy tym budynku zostały rozpoczęte i kiedy zostały przerwane. Jak trafnie wskazał na to [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ma to znaczenie dla oceny, czy należałoby stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), czy też przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołany przez organ odwoławczy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyraźnie stwierdza, że art. 48 tejże ustawy (przepis ten w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 11 lipca 2003 r. nakazywał rozbiórkę obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia bez odrębnego postępowania legalizacyjnego, poza przypadkiem uregulowanym w tym zakresie art. 49 w wersji obowiązującej do 11 lipca 2003 r.) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe (czyli ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r.). Trafnie również wskazał organ odwoławczy, że w tej sprawie obowiązkiem organu I. instancji było precyzyjne wyjaśnienie, czy pozwolenie z 7 grudnia 1981 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym i czy w okresie ważności tego pozwolenia inwestor rozpoczął prace przy budowie przedmiotowego obiektu gospodarczego. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można – stosując art. 37 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. - domniemywać przerw w czasie budowy (np. tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 265/10, opub. w LEX nr 667676; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 457/06, opub. w LEX nr 328185). Nie można również domniemywać wygaśnięcia pozwolenia na budowę i także w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego jest trafne. Od 23 sierpnia 2008 r. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (artykuł ten został zmieniony ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, Dz. U. z 2008 r. Nr 145, poz. 914). Trafne jest również stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę – stosownie do spełnienia okoliczności z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. – wymaga wydania decyzji w trybie art. 162 K.p.a. Wprawdzie decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny, tym niemniej to właśnie wydanie takiej decyzji uzasadniałoby przyjęcie, że pozwolenie na budowę zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dopuszczalne są oczywiście inne środki prawne eliminowania decyzji administracyjnych z porządku prawnego, ale nimi Sąd w tej sprawie nie zajmuje się. Rekapitulując dotychczasowy tok rozważań, w ocenie Sądu podniesione przez organ odwoławczy zarzuty kierowane do decyzji pierwszoinstancyjnej są zasadne i trafnie wskazują one i na brak zgodności z przepisami prawa materialnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 49, art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego) i przepisami postępowania (w zakresie ustalenia niewątpliwego stanu faktycznego sprawy). Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że obowiązkiem organu odwoławczego powinno być w tej sprawie merytoryczne jej rozstrzygniecie. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy naruszenia w ustalaniu stanu faktycznego tej sprawy, a w szczególności w zakresie braku ustalenia daty przerwania robót budowlanych i ustalenia czy pozwolenie na budowę z 7 grudnia 1981 r. powinno być "wygaszone" – w okolicznościach tej sprawy stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotne znaczenie dla sposobu załatwienia tej sprawy. Brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy ma swoje konsekwencje w ustalaniu, czy dokonano właściwej subsumcji (zastosowano właściwe przepisy do ustalonego stanu faktycznego). Jak wynika z uzasadnienia, organ I. instancji zastosował przepis prawa w treści innej niż w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a zmiana ta jest korzystna dla samej strony poprzez ułatwienie legalizacji obiektu. Jeszcze raz należy podkreślić, że każda strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, a więc do tego, żeby dwa odrębne organy oceniły i zebrany materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia i wykładnię zastosowanego przepisu prawa materialnego. Gdyby w tej sprawie ostatecznie rozstrzygnął ją organ odwoławczy, to w istocie ten organ musiałby ustalać stan faktyczny i stosować normę prawną nie istniejącą o takiej treści w dacie wydania decyzji przez organ I. instancji. To zaś mogłoby uzasadniać naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. To wszystko potwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i stosownie do art. 151 P.p.s.a., skarga została oddalona.